摘要：人大对党实施宪法法律监督，既是推动中国社会主义民主政治建设，实现民主宪政的要求，也是进一步巩固党的执政地位的需要。要通过完善宪法法律制度，明确人大对党监督的内容、方式、途径和程序，使人大对党的监督逐步实现规范化、制度化、法治化。
关键词：人民代表大会；党的领导；法律监督
中图分类号：D25 文献标识码：A 文章编号：1003-1502(2011)04-0058-06
人大必须坚持党的领导，党也应当接受人大的监督，正确处理党对人大的领导与人大对党的监督两者之间的关系，这既是宪法的应有之义，也是民主宪政建设的要求。然而，多年来，我们只强调了人大坚持党的领导，而忽略了人大对党的监督。根据宪法的基本原则和制度，从宪政的角度分析党的领导与人大的关系，明确人大对党的监督职能，要求作为执政党的中国共产党各级组织自觉接受各级人大的监督，对于推动中国的政治体制改革，促进中国民主政治建设的发展，乃至巩固党的执政地位，都具有十分重要的意义。
一、人大对党实施监督的宪法依据
我国宪法，虽然没有在条文中明确规定党应当接受人大的监督，但从宪法确定的基本原则和政治制度，完全可以确定人大对党具有监督的职能，党应当接受人大的监督。
第一，人大对党的监督是宪法规定的人民主权原则的体现。人民主权就是指国家的权力或者主权属于全体人民。我国宪法明确规定：人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民。这就是我国宪法确立的人民主权原则。人民主权原则回答了国家政治权威和公权力来源的合法性基础问题，是宪政民主建构国家与人民、政党与人民关系的主要根据。人民主权作为社会主义政治文明的核心价值和政治文明的现代体现，构成人民当家做主和共产党执掌国家政权的合理性与合法性的逻辑起点。
毛泽东同志曾经说过，我们的权力是谁给的?是人民给的。江泽民同志在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话中指出：“我们手中的权力都是人民赋予的，各级干部都是人民的公仆。”邓小平同志也曾经指出，共产党“是人民群众的全心全意的服务者，它反映人民群众的利益和意志，并且努力帮助人民群众组织起来，为自己的利益和意志而斗争。确认这个关于党的观念，就是确认党没有超乎人民群众之上的权力，就是确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力，就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力。”《中国共产党章程》明确规定：党是全国各族人民利益的忠实代表，党必须坚持全心全意为人民服务。党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。人民创造历史，推动社会前进，夺得了自己应有的国家权力。在社会主义条件下，人民主权意味着人民当家做主，成为国家和社会的主人。没有人民，就没有人民民主；没有人民民主，就没有共产党的执政。在我国，中国共产党来自于人民，植根于人民，服务于人民，是中国各族人民利益的忠实代表。
人民主权原则明确了党的领导和人民当家做主的关系，同时也决定了党的领导权不能高于人民主权。中国共产党成为执政党是人民的选择，代表人民行使权力的全国人民代表大会通过制定宪法，把党的领导写进宪法，确认了党的执政地位。因此，中国共产党的执政，既是近代民主革命的必然产物，又是社会主义时期全国人民代表大会确认的结果。也可以说，是全国人民通过自己的代表大会确认了中国共产党为执政党，人民赋予共产党权力来执掌国家政权，人民也有权利对共产党的执政行为和执政活动实施监督。而人民对党实施监督的职权，落实到国家制度上，就是坚持社会主义民主政治，实行人民代表大会制度。我国宪法在规定国家的一切权力属于人民的同时，又明确规定，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”也就是说，全体人民通过选举自己的代表进入人民代表大会，行使对国家政治、经济、社会事务的管理和监督等职权。人民对党的监督，也只有通过代表人民行使权力的人民代表大会来实现。
作为执政党的中国共产党的各级组织能否自觉地接受各级人大的监督，也就意味着党能否自觉地接受人民的监督。各级人大对党的各级组织的监督，实际上就是人民对党的监督。党接受人大的监督，实际上就是党接受人民的监督。只要承认人民可以监督执政党，那么，人民代表大会当然就有权监督同级党组织。这是人民主权原则的具体体现。
第二，人大对党的监督是由宪法确立的人大的政治地位所决定的。我国宪法规定：“全国人民代表大会是最高国家权力机关。”全国人大及其常委会监督宪法的实施。“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”。“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。”同时我国宪法在总纲中还明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”
宪法规定的各政党，当然也包括执政的共产党，并且《中国共产党章程》也明确规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动”。“党必须在宪法和法律的范围内活动”是政党执政的一项重要原则，它不仅意味着即使执政党也没有法外特权，其所进行的政治活动不得违宪违法，而且内含着执政党充分认同宪法和法律建立的国家权力框架，将执政活动与政权活动保持协调的意义。执政党必须依据宪政思维执政，执政党的政治活动必须遵守宪法和法律。
按照宪法的规定，作为最高国家权力机关的全国人民代表大会，既是国家的立法机关，又是国家宪法实施的监督机关，保障宪法和法律在全国范围内的实施；地方各级人民代表大会是地方最高国家权力机关，是本行政区域内宪法、法律实施的监督机关。人大负有监督宪法实施的职权，有权对违宪违法的行为进行审查，并有权要求对一切违反宪法和法律的行为予以纠正。人大监督宪法实施的职权，当然也包括对执政的中国共产党各级组织是否遵守宪法和法律、是否违反宪法和法律行为的监督。党也没有超越宪法和法律的特权，党的活动也必须纳入人大的监督范围，接受人大的监督。倘若党的某一组织违反了宪法和法律，人大理所当然地可以行使监督权，要求其予以纠正。因此人大监督党，党接受人大的监督，也是宪法的固有之义。人大监督政党将使国家政治生活在完整的意义上实现宪政化。当然，人大对政党的监督不是一般的监督，主要应当是针对政党的政治行为而不是一般的行为，即主要是对政党的政治活动是否违反宪法和法律的监督，也就是将与政权关联的政党活动纳入违宪审查的范围。
第三，人大对党的监督也是民主宪政分权制约原则的要求。在近代各国宪政史上，国家机关的分权和相互制约是普遍性的规律。分权学说的精髓是分权和
制衡。任何公权力必须受到监督制约，权力不受制约必然导致腐败。为防止某些国家公权力过于集中而滥用权力，必须采取分权和相互制约的机制。
对于民主宪政而言，只要还存在不受制约的权力，该权力就会超越法律，甚至为所欲为，侵蚀和破坏民主，最终必然导致国家的解体和人民民主权利的丧失。在人民民主国家的宪政体制中，民主与监督是相辅相成的，没有民主，就没有真正的监督；没有监督，也不可能有真正的人民当家做主。但是，用什么力量和方式监督制约权力，是民主宪政建设中一个世界性问题。发达国家的宪政实践证明，以权利制约权力和以权力制约权力是行之有效的途径和方式。现代民主宪政是一个权力系统，国家一切权力属于人民；人民通过选举将权力授予代议机关；代议机关产生行政、司法等机关，由它们负责执行和实施代议机关制定的法律。人民是国家权力的最终所有者，在监督和制约公权力的过程中，一方面，人民对代议机关拥有直接监督权，这种监督权主要是通过对自己选出的代表活动的合法性，并依法罢免其选出的代表来实现的；另一方面，人民拥有间接监督权，主要是通过代议机关对由它产生的行政、司法机关及其工作人员进行监督。由此构成了由人民选举产生国家机构并由人民监督国家机构活动的民主宪政的权力系统。这个权力系统一旦建立，就可以从制度上跳出“人亡政息”的周期率。
中国共产党的各级组织虽然不是国家政权机关，但实际上它通过对各级国家政权的领导，控制着国家政治权力。为了保证党实际控制着的各种公共权力不被滥用，作为执政党的中国共产党的各级组织也必须受到监督和制约。党的十六届四中全会明确指出：“加强对权力运行的制约和监督，保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益。各级党组织和干部都要自觉接受党员和人民群众监督。拓宽和健全监督渠道，把权力运行置于有效的制约和监督之下。”党的十七大报告也指出：“要完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终为人民谋利益。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”而人民对党的监督，主要就是通过各级人民代表大会来实现的。因此，人大必须对党实施监督，党必须接受人大的监督。
二、人大对党实施监督的途径和方式
党的十六大报告指出：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。”党的十七届四中全会做出的《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中也指出：“坚持和完善人民代表大会制度，善于通过国家政权组织实施党对国家和社会的领导。”党对人大的领导，主要是通过提出国家重大问题决策和立法建议，推荐国家机关重要干部来实施的。也就是说，党对国家重大方针政策、立法只是建议权，对国家机关重要干部只是推荐权，而最终决定权是全国人民代表大会。实际上，在人大坚持党的领导的过程中，在党对人大实施领导的这种途径和方式上，已经蕴涵着人大对党的监督的因素。
第一，人大通过对党提出的有关国家重大问题建议的讨论和审议实施监督。党对人大领导的途径和方式之一，就是向人大提出有关国家重大方针政策的建议，由全国人民代表大会通过讨论、审议、修改，从而形成国家意志，变为指导整个国家和社会发展的方针、政策。正如党的十七大报告所说的，要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”。多年来，在每一个重大的历史时期，或者不同的政治、经济、社会发展阶段，大都是由党在深入调查研究的基础上，向人大提出建议，经人大通过讨论审议，形成国家的重大方针和政策。比如，中共中央在对“十一五”时期我国经济社会发展取得的巨大成就肯定的基础上，经过深入调查研究，提出了“十二五”时期的经济社会发展构想，并在2010年10月18日中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议上，通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》。该建议综合考虑未来发展趋势和条件，提出了2011年至2015年国家经济社会发展的主要目标，以及实现这一目标的具体措施。该建议能否成为未来五年国家国民经济和社会发展的规划，还需要提交全国人民代表大会讨论审议，并最终由全国人民代表大会通过，做出决议，才能形成国家意志，成为未来五年国家经济社会发展的指导方针。
第二，人大通过对党推荐的国家机关重要干部的审查和投票选举实施监督。党依照法律程序向人大推荐国家机关重要干部，并通过人大选举进入国家机关任职重要岗位，这也是实现党对国家领导的方式和途径。根据我国宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法等法律规定，党组织分别向全国人民代表大会推荐国家主席和副主席候选人、中央军事委员会主席候选人、最高人民法院院长和最高人民检察院检察长候选人；地方各级党组织分别向地方各级人民代表大会推荐省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长候选人，以及地方各级人民法院院长、人民检察院检察长候选人。党向人大推荐国家重要干部，必须依照法定程序和方式推荐，还要经过代表人民行使权力的人民代表大会讨论、审议，而后通过投票选举来决定，即最终决定权在人大。实际上这种讨论审议的过程，就是人大代表人民对党推荐的干部进行评判、选择的过程，就是监督、保证党推荐合格干部的过程。
第三，人大通过审议党提出的立法建议实施监督。党对人大实施领导的另一个途径和方式，就是党通过法定程序向人大提出立法建议，由人大启动立法程序，将党的主张上升为具有普遍约束力的法律。中国共产党在执政以后的相当长时间内不善于将自己的政策主张通过立法程序上升为具有国家意志的法律，不善于通过实施法律的方式去贯彻自己的政策主张，而是习惯于发布政策文件，要求各级党政机关直接贯彻党的会议决议、决定和指示。
党的十一届三中全会以后，中国共产党在致力于推进中国的社会主义法制建设的同时，也在逐步地探索改革其执政的方式和途径。党的十四大明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。为了使这一决策能够成为指导国家经济改革活动的指导方针和原则，中共中央于1993年2月向八届全国人大常委会提出了关于修改宪法的建议，建议将建立社会主义市场经济体制以宪法的形式确定下来。全国人大常委会启动立法程序，1993年3月，提请第八届全国人大第一次会议审议通过了宪法修正案，使社会主义市场经济体制成为得到宪法确认的体制。1997年党的十五大提出依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略。为了使这一治国方略所体现的法治原则成为指导国家政权机关和整个国家各项活动的原则，中共中央于1999年1月向九届全国人大常委会提出关于修改宪法内容的建议。九届全国人大常委
会经过认真的讨论，接受建议，启动宪法修改程序，向九届全国人大第二次会议提出了宪法修正案草案。全国人大经过认真审议，通过了宪法修正案，从此，依法治国的法治原则在我国宪法中得到确认。2002年11月党的十六大确立了“三个代表”重要思想的指导地位。为了使这一重要思想成为我国各项工作的指导思想，2003年10月党的十六届三中全会通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》，其中之一就是建议将“三个代表”重要思想作为我们国家各项工作的指导思想写入宪法。全国人大常委会启动立法程序，经过全国人大常委会反复讨论修改，于2004年3月提交十届全国人大二次会议讨论并通过宪法修正案，正式把“三个代表”重要思想和其他一些重大问题载入宪法。
全国人大将党的立法建议纳入立法程序进行审议时，有权对该建议进行修改、补充或变更，全国人大对中共中央修改宪法建议讨论、审议，修改、通过的过程，实际上就是人大对党实施监督的过程。因为，能否将党的立法建议上升为国家意志，只有获得人大通过，才具有法律效力，成为国家意志。
三、人大对党实施监督的法治化
人大对党实施监督，不仅是宪法确立的基本政治制度和原则所决定的，而且也是进一步推动我国政治生活真正实现民主宪政的要求。同时，在我国长期的民主政治实践中，在党领导人大工作的实际运行中，在党的领导和人大的关系上，虽然已经蕴涵和存在着人大对党的监督，但是，我国宪法、法律以及党的文件却并未予以明确规定。因此，有必要在国家宪法和相关法律制度中做出明确规定，从而实现人大对党实施监督的法治化。
第一，树立宪法权威，保证党的活动在宪法的控制之下。要正确处理党与人大的关系，真正实施人大对党的监督，首先必须树立宪法至高无上的权威。这是人大对党实施监督的重要保证。在我国，宪法和法律是党领导人民制定的，宪法和法律把中国共产党的主张，经过法定程序上升为国家意志，因此，宪法和法律本身就是党的主张、人民的意愿和国家意志的集中反映和有机统一。维护宪法的权威和尊严是现代政党必须遵守的一条重要原则。在一个倡导法治的社会和正在建设中的法治国家，如果一个政党特别是执政党不遵守宪法，不承认宪法的权威，不带头维护宪法的尊严，这个政党就会失去其存在的法律基础，失去人民的信任，法治社会和法治国家也不可能真正建成。我们党在新中国成立初期制定“五四”宪法的过程中，就曾经承诺：党领导人民制定宪法，党一定要领导人民遵守宪法。但是，后来由于“左”的错误的影响，党不但没有领导人民遵守宪法，甚至带头破坏宪法确立的基本原则，使党与宪法、党与人大、党与政府、党与司法机关刚刚建立起来的符合民主法治精神的关系遭到严重破坏。因此，要处理好党的领导和人大的关系，要保证人大实施对党的监督，必须树立宪法至高无上的权威，保证党的活动在宪法的控制之下，真正做到党没有任何超越宪法和法律的特权。只有真正树立宪法的权威，并且党带头遵守宪法，才能在全社会形成尊崇宪法的氛围，为人大行使监督实施宪法的权力奠定基础。
第二，完善宪法制度，明确人大对党实施监督的基本原则和制度。虽然党章明确规定党必须在宪法和法律范围内活动，虽然我国宪法也规定了全国人大及其常委会是最高国家权力机关，享有监督实施宪法的权力，各政党必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，但是，毕竟未成为明确的宪法条文。也正是由于宪法未在具体条文中明确规定党必须接受人大的监督，更没有明确人大通过何种方式和途径对党实施监督，使得人大是否有权监督党的问题，众说纷纭。因此，应当通过修改宪法，在宪法中明确规定人大享有对党实施监督的权力，从而为人大实施对党的监督提供宪法依据。当然宪法作为国家的根本大法，只能就人大对党实施监督的基本原则和基本制度做出规定，而具体监督的内容和监督的程序，还需要通过制定和完善相关的法律做出规定。
第三，通过修改监督法，明确人大对党实施监督的具体内容和程序。第十届全国人民代表大会常务委员会第23次会议，于2006年8月27日通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。这部监督法的出台之所以历经十多年周折，障碍主要就是人大能否监督党委的问题。但是，最终还是没能真正解决这一问题。监督法对全国人大常委会和县级以上地方各级人大常委会依法实施监督的指导思想、基本原则、监督对象、监督的内容、监督的范围、监督的程序，都做出了具体规定。监督的对象主要是本级人民政府、人民法院和人民检察院，而没有提到人大对党的监督。这里需要指出的是，就监督法的性质来说，应当属于宪法性的法律文件，应当由全国人民代表大会通过，而不应该由全国人大常委会通过。应当同其他宪法性的法律文件一样，由全国人民代表大会制定，由全国人大常委会行使解释权。建议由全国人大制定和修改监督法，在监督法中将党作为人大的监督对象，并设专章就人大对党监督的内容、监督的范围、监督的具体程序做出明确的规定，把宪法中确立的人大对党监督的基本原则和内容具体化、法定化、规范化。
第四，建立违宪审查机制，把人大对党的监督落到实处。人大监督的主要目的是维护宪法秩序，监督宪法实施。而维护宪法秩序和监督宪法实施最有效的途径，就是建立专门的宪法监督机构和违宪审查制度。世界各国违宪审查的模式可以归纳为三类：一类是美国式的普通司法机关进行违宪审查的制度；一类是德国式的宪法法院进行违宪审查的制度；还有一类是法国式的宪法委员会进行违宪审查的制度。在我国，普通法院行使违宪审查权，或者建立宪法法院负责违宪审查，均不符合我国宪政体制，并与人民代表大会制度存在法理矛盾。建立违宪审查制度，可以根据我国的政治体制，综合各国违宪审查机制的优点，在全国人大设立专门的宪法监督机构——宪法委员会或宪法监督委员会，主要功能是解释宪法及与宪法相关的法律，对法律、法规、政府行为的合宪性进行审查以及对宪法诉讼的审理。同时也应当把党遵守宪法和法律的情况，纳入宪法委员会监督的范围，人大通过宪法委员会对党违反宪法和法律的行为实施监督，对共产党包括各民主党派的政治活动是否违宪，提出审查的意见。
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