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摘 要：村民理事会是伴随着行政管理体制改革的不断深入以及“美好乡村”建设的需要应运而生的新兴事物，其在改善党群与干群关系、推动基层民主政治建设、提升村民自治水平等方面发挥着重要作用。但目前，村民理事会运行中尚面临缺乏资金保障，理事会成员长期“无偿奉献”难以使其继续坚持工作，组织结构不合理，人员外流导致工作难以有效展开等问题。从长远发展来看，应将村民委员会与村民理事会进行机构与职能的整合，尽可能地处理好村级行政事务与村民自治事务之间的关系。
关 键 词：基层民主政治建设；村民理事会；村民自治
中图分类号：D422.6 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）07-0029-07
收稿日期：2016-05-09
作者简介：周仁标（1963—），男，安徽肥东人，安徽师范大学法学院行政管理系主任，法治中国建设研究院研究员，博士，教授，硕士生导师，研究方向为地方治理与公共政策。
基金项目：本文系安徽省高校省级人文社会科学研究重点项目“我国地方政府政策制定与执行的民主化和科学化关系研究”的阶段性成果，项目编号：SK2012A059。
一、问题的提出
1980年底，广西宜山、罗城两县农民自发组建了村民委员会，对村内治安等事务实行民主和自我管理，首开了我国农村基层群众自治之先河。1987年11月第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过和颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》），正式以法律的形式确认了村民委员会的合法地位。该法规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则设立”。该法实施近30年来，村民委员会作为农村基层群众的自治组织，在推进农村基层民主和社会主义新农村建设等方面发挥了非常重要的作用。
然而，随着行政管理体制改革的不断深入以及撤乡并镇、村域整合等措施的实施，村民委员会管辖的区域范围明显扩大，多数地方农村基层组织都是在原来一个村的基础上合并邻近的一个或两个村组建而来。由于村域面积的扩大，村民居住区域相对分散以及人口数量也比以前增加了许多，村民委员会已难以继续发挥《村民委员会组织法》所规定的办理“公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”等功能，也不能起到有效促进当地的经济发展和社会管理的作用。在这种形势下，迫切需要一个贴近基层群众的新的基层自治组织。继党的十八大提出：“推进绿色发展、循环发展、低碳发展”和“建设美丽中国”以来。全国各地便掀起了建设美丽地方的浪潮，村民理事会正是在“美好乡村”建设的浪潮中应运而生的。
关于村民理事会的功能，学界可谓众说纷纭。如张艺等人认为，村民理事会是“群众自治组织，协助‘两委’建设社会主义新农村，组织群众，协商问题，管理资金，实施项目，化解矛盾等等，让群众做群众自己的工作，真正实现农民自我管理，自我教育，自我监督。”[1]王中华等人认为，“村民理事会是农村基层党组织领导下的以社区、村民小组为基础建立的新型村民自治组织。”[2]村民理事会究竟是一个什么性质的组织？其具体职责有哪些？该组织未来的发展趋向如何？2015年4月9日，笔者一行赴安徽省全椒县先后对Z、H、D三个村进行了走访和调研，分别与镇分管民政工作的人员、村委会主任、村民理事会的代表等进行了座谈和交流，着重了解村民理事会建设的情况、主要做法和取得的成效，村民理事会在运行中存在哪些困难和问题等。
为落实安徽省第九次党代会提出的“打造‘三个强省’、建设美好安徽”的重要战略部署，全椒县于2011年大力开展“美好乡村”建设工作。为了解决乡村规划、土地整治以及农村社区管理等方面遇到的难题，切实维护基层群众自我教育、自我管理、自我服务的民主权利，2012年，H村率先组建了村民理事会。村民理事会成员经村民大会选举产生，主要由村里一些德高望重、群众基础好、有较强组织能力的人员组成，以发挥他们近民、亲民和示范带头作用，同时沟通和协调村两委与村民群众之间的关系。2013年，全椒县在总结H村经验的基础上，对20个“美好乡村”示范点和农村社区建设示范村开展了村民理事会试点工作，并很快在全县各个乡镇进行了推广。2014年，为进一步推进村民理事会以及第九届村民委员会换届选举后的民主管理工作，全椒县出台了《关于全面推进村民理事会建设工作的通知》，明确了村民理事会成立的条件和理事会成员的职数，规范了村民理事会成员推选及罢免的程序，界定了村民理事会成员的权利、义务和职责等。截至目前，全椒县在94个村建立了村民理事会，理事会成员达846人。村民理事会成立后，在推进社会主义新农村建设、发展基层民主以及提升村民自治水平等方面都发挥了重要作用。在2013年度全国社区治理创新成果评比中，全椒县村民理事会建设成为“中国社区治理十大创新成果”候选项目。
二、村民理事会的功能与工作成效
（一）村民理事会的功能
所谓村民理事会的功能，指的是村民理事会所承担的职责和发挥的作用。村民理事会是伴随着行政管理体制改革的不断深化以及“美好乡村”建设的实际需要而产生的，其在乡村规划与建设、乡村事务管理与监督、协调各种矛盾关系等方面发挥了重要的作用。
H村在全椒县最早建立了村民理事会，是率先以村民小组或自然村的形式实行村民自治的一个村落。该村地处山清水秀的自然风景区，过去每年都有大量的游客来这里旅游和休闲观光。然而，近年来由于该村的主要街道房屋陈旧、乱搭乱建、脏乱差等问题，破坏了景区的对外形象，致使游客数量不断下降，从而严重制约了村域经济的发展。2011年，该村被县委县政府确定为“美好乡村”建设点，发展旅游业和生态农业成为该村的主要发展方向。镇政府决定对H村建筑按徽式风格进行改造，开展维修破旧道路、拆除露天厕所、废弃猪圈和鸡棚以及对涵沟进行护坡美化等工作。但在改造工作过程中遇到了一些阻力，一些村民不愿意将原有建筑拆除重建。于是，村“两委”决定，村民的事务由村民自己来决定。2012年10月，黄栗树村137户农民户主召开会议，选举产生了由9名具有一定威望、为人正派、村民群众信得过的村民组成的村民理事会。村民理事会成立后，不但建立和完善了各项规章制度，还严格按照制度规定履行管理和监督等职能。凡涉及土地丈量、青苗补偿、废弃物拆除等事务均由理事会负责处理，补偿资金发放先经理事会审核再报村委会主任审批，重建所需的钢筋混凝土等建筑材料的质量由理事会成员把关；遇到棘手问题须经理事会成员集体研究、共同作出决定。村民还与村民理事会签订了《村民承诺书》，充分授权村民理事会代为行使民主管理的权利。由此可以看出，H村村民理事会承担的管理服务职能十分广泛，几乎涵盖了与村民利益密切相关的各类公共事务。
Z村是全椒县委县政府重点建设的“美好乡村”之一。据镇分管民政工作的同志介绍，Z村村民理事会是在借鉴H村经验的基础上于2013年组建起来的。Z村村民理事会由9名成员组成，其承担的主要职责是：⑴宣传“美好乡村”建设的重要意义；⑵收集村情民意，集中村民对“美好乡村”建设的意见和建议；⑶发挥村民理事会成员近民亲民的优势，在村民与村“两委”之间发挥沟通和桥梁的作用；⑷在村级各类事务的处理上，理事会成员须以身作则，起到示范和带头作用。可见，Z村村民理事会主要是发挥上传下达、联系沟通村“两委”和村民的桥梁与纽带作用。
D村是全椒县重点打造的“美好乡村”建设样板村。该村利用土地整治项目，建成了占地约98亩，建筑面积达3.6万平方米的农民集中居住区，安置了邻近两个自然村的拆迁农民310户，新建了便民服务中心、小学、幼儿园、污水处理、休闲广场等公共基础设施。D村以其整体美观的规划设计与布局荣获了2011年滁州市新型农村集中居住区优秀规划建设项目一等奖。D村村民理事会成立于2013年，村民理事会成员由7人组成，其承担的主要职责有：⑴宣传、解释关于“美好乡村”建设的各项政策；⑵监督村委会的各项工作；⑶为困难家庭提供无偿服务；⑷调解村内各种矛盾和冲突；⑸发挥示范和引导作用；⑹整治村内环境卫生等。由此可以看出，D村村民理事会承担的职责既广泛又贴近和深入村民群众的实际生活。
通过梳理笔者发现，H、Z、D三个村都建立了村民理事会，实行村民集中居住区域的自治，但由于各村具体情况存在差异，因而村民理事会成立后所承担的具体职责也不尽相同，如H村村民理事会从制定规章制度到村级规划、村级事务管理等，全方位地向村民群众提供管理与服务；Z村村民理事会主要是协助村“两委”的工作，并在执行上级政策过程中发挥宣传、引导和示范的作用；D村村民理事会在发挥上传下达作用的同时，主要是对村内公共事务履行管理、监督与服务的职能。
（二）村民理事会工作取得的成效
上述被调查的三个村的村民理事会虽然在承担的职责方面不尽相同，但其在协调基层干部与群众关系、乡村基础设施建设以及维护村民权益等方面均取得了明显的成效。
1.党群和干群关系得到明显改善。村民理事会成员是村民群众民主选举出来的村民代表，是村民群众信得过的当家人，他们能够自觉地维护村民的利益，是顺应新形势下“美好乡村”建设的需要而产生的。其重要职责就是协助并配合村党支部委员会和村民委员会的工作，因此，他们就成为联系和沟通村民与村党支部委员会和村民委员会的中介和桥梁。村民理事会成员在及时将各级政府和村“两委”的相关政策精神传达到全体村民起宣传、说服和教育作用的同时，还能够及时地收集村民的意见和建议并将这些意见反映给村“两委”和乡镇政府，使村民在生产、生活方面遇到的问题能够得到及时解决，党群和干群关系也因此得到了明显的改善。
2.乡村基础设施建设成效显著。围绕“美好乡村”建设的目标和要求，各村民理事会在所在的村或村民小组都陆续实施了农村危房改造和村庄整治工程。如H村从村庄的规划设计、街道的布局、基础配套设施的安排到环境卫生的治理、土地的确权、林木的种植等，都能够广泛地征求村民意见，并在此基础上确定了全村建设方案和实施步骤。D村在“美好乡村”建设中，新建了文化广场、健身广场、农家书屋等公益设施，修建了10公里长的“户户通”道路、改建了2个景观沟渠，总投资达250多万元，其中理事会出谋划策筹劳筹资60多万元。[3]正是在村民理事会成员的积极努力下，乡村基础设施建设才取得了显著成效。
3.村民的合法权益得到了有效维护。村民理事会成员积极地向村民宣传“美好乡村”建设的重要意义，使村民真正地领会到“美好乡村”建设的精神和实质，从而心甘情愿地投入到“美好乡村”建设当中。同时，村民理事会成员还能够积极听取村民的意见和建议，善于集中村民的智慧。在“美好乡村”建设的各个环节，广泛地吸收村民参与，及时将村民的想法和建议向村“两委”和乡镇政府反馈，使上级政府制定的政策能够切实地反映民意。此外，在村级事务管理中，村民理事会实行阳光财政，尤其是涉及村民自发为“美好乡村”建设筹集的钱款，做到每一笔开支都向村民张榜公示，自觉地接受村民的监督，有效地维护了村民的合法权益。
三、村民理事会面临的困难
在调查和采访的过程中笔者了解到，目前全椒县村民理事会尚面临着一些带有共性的困难和亟待解决的问题：
（一）缺乏资金保障
“美好乡村”建设不仅要投入人力和和物力，而且还需要对原来的村落重新进行统一规划并按照一定的标准和产业布局进行建设和管理，这将涉及大笔资金的投入问题，而这些资金困难仅仅依靠乡镇或县级政府的投入难以得到有效解决。一方面，全椒县的财政收入本来就捉襟见肘，据了解全椒县全年的财政收入仅10亿多元；另一方面，整个全椒县有94个村实行了村民理事会制度，如果他们都依靠县乡财政投入的话，显然县级财政将不堪重负。如果这些资金来自于村民自筹，对于本来收入就较低的村民来说无疑将会增加他们的经济负担。
（二）村民理事会成员长期“无偿奉献”，难以继续坚持工作
目前，实行村民理事会制度的各个村的村民理事会成员均是无偿地协助村“两委”工作和为村民提供服务，他们大多是老党员、“老干部”或热爱公益的村民，具有较高的素质和思想觉悟。但村中无小事，村里的事务涉及每家每户的切身利益，难免就会出现这样或那样的矛盾，因此，需要村民理事会成员付出的时间、精力和劳动，这样势必耽误和影响了其自家的生产和生活，导致一些村民理事会成员产生家庭内部矛盾甚至影响夫妻关系，长此以往，难以继续坚持工作。
（三）人员外流导致工作难以有效开展
由于农村的生产力收入水平较低，在全椒县近47万人口中，有16万农村劳力，其中富余劳力近6万人，而每年外出打工的人数约4万人，且都是精壮劳力，占农村富余劳力的六成以上。这样，留在村里的多半是年迈或体弱多病的中老年人，一些重要的公共事务如道路建设、土地丈量、废弃物拆除、房屋改造等则缺少精壮劳力来完成。另外，因为能当家作主的户主都在外面打工，使得村里的有些公共事务往往久拖不决，耽误了处理的时机，工作也因此难以得到有效地开展。
（四）组织结构不合理
村民理事会成员年龄偏大，文化水平不高，且男女比例不协调（详下表）。由下表可以看出，被调查的三个村的村民理事会成员年龄普遍偏大，其中50岁以上人数的占到总数的64%，尤其是H和Z村，50岁以上人员更是分别占到理事会成员总数的77.8%和66.7%。在理事会成员中，除了少数几个老党员、“老干部”和退休教师文化水平较高外，其他人员普遍文化程度偏低，大多只是小学文化水平。另外，女性成员所占的比例较低，仅占理事会成员总数的16%，而男性比例却占到总数的84%。这些现象的存在，严重地制约了村民理事会工作效率和水平的提高。
自我教育、自我管理和自我服务，村民理事会正是在这种情况下产生的，因此，其基本职责就是向村民宣传和解释“美好乡村”建设的意义和各项政策措施，以身作则，起到示范和引导作用，协助和配合村“两委”开展工作。同时，村党支部委员会和村民委员会也有义务支持和指导村民理事会组织村民开展精神文明建设、兴办各项公益事业。因此，村民理事会具有一定的行政属性，类似于村民委员会的附属机构。（三）村民理事会的工作职责
被调查的三个村虽然都是应“美好乡村”建设的需要而产生的，但由于各村的具体情况不同，它们所承担的职责在广度（范围）和深度上存在着差异，因而它们体现的组织性质也不尽相同。如Z村村民理事会的主要职责是宣传“美好乡村”建设的意义，收集村情民意，发挥理事会成员近民、亲民和示范引领的作用，因此，其行政属性较为突出。H村村民理事会的职责是全程参与和监督“美好乡村”建设，大到村庄的规划设计、街道拓宽、基础配套设施的统筹安排，小到垃圾筒样式的选择、卫生保洁清运、绿化苗木的品种搭配、土地丈量、青苗补偿、废弃物拆除等，均征求村民的意见，在此基础上确定乡村建设的内容、规模和方式，在得到村民认可和支持后再组织实施。可见，H村村民理事会的职责范围比较广泛，其自治色彩比较浓厚。D村村民理事会的职责包括宣传、解释党的方针政策，传达解释村“两委会”关于本村重大工作的部署和要求，监督村民委会的各项工作，为困难家庭提供力所能及的服务，调解邻里矛盾和纠纷，发挥示范和引领作用，整治村内环境卫生等。因此，D村村民理事会兼具行政和自治的双重属性，且其承担职责的范围广、程度深。
综合以上分析笔者认为，村民理事会是一个在党和政府主导下、具有较强行政功能的村民自治组织。之所以说它是一个自治组织，是因为它是经过民主的途径和程序产生的，凡是与村民利益密切相关的事项都广泛地征求村民意愿，实行自我教育、自我管理和自我服务，并自觉地接受村民的监督；说它是一个党和政府主导下、具有较强行政功能的组织，是因为它并非由群众自发组建，而是为了贯彻执行党政府的方针政策，方便村“两委”顺利地开展工作，并通过宣传和发动村民，有计划、有组织、有目的地建立起来的。
五、村民理事会的发展趋向
关于村民理事会的未来发展趋向有三种代表性的观点：第一种观点认为，鉴于村民理事会在“美好乡村”建设以及土地确权等工作中发挥的突出作用，它应该作为一个常设性机构，长期地存在下去；第二种观点认为，目前，由于村民委员会管辖的村域面积和范围过大、人口过多以及村民居住比较分散，而村民委会成员人数又相对较少，他们与村民之间的直接联系较村域合并之前大为减少，其村民自治的性质已逐渐淡化，再加上承接乡镇政府的行政事务过多，因此，村民委员会实际上已经“蜕变”为一级行政组织，成为乡镇政府的下级机构，由此需要有一个新的村民自治组织取而代之，而村民理事会正是顺应这一形势需要而产生的村民自治组织；第三种观点认为，村民理事会只是应“美好乡村”建设的需要而产生的，“美好乡村”建设任务完成后，这个组织就失去了存在的必要，加之这些村民理事会成员都是无偿地工作和为村民提供服务，长此下去村民理事会的工作也缺乏可持续性。
前两种观点都赞成村民理事会作为一个常设性机构长期地存在下去，所不同的是，第一种观点把村民理事会视为村民委员会这一村民自治组织的辅助性机构，而第二种观点则把村民委员会当作一级行政组织，而把村民理事会作为村民自治组织来看待。第三种观点仅仅将村民理事会视为一种临时性的机构，即其设立是顺应“美好乡村”建设的需要而采取的一种权宜之计，一旦“美好乡村”建设任务完成，该组织应随即撤销。
作为长期存在的常设性机构，有人主张应该像村民委员会的成员一样，每月向村民理事会成员发放工资，工资水平视工作范围和工作量的大小酌定。另外，在工作场所、办公和活动经费等方面应提供财力和物力支持，以保障村民理事会能够正常地开展工作，这些费用均应纳入常年的乡镇财政预算。而作为一个临时性的机构，有人认为应根据理事会成员的交通和出工情况，发给一定的误工补贴，以补偿其耽误家庭生产和生活所带来的经济损失，即按劳务和经济损失的情况发给报酬。为此，需要建立相应的人员考勤、考核和补贴发放制度。
总之，村民理事会作为一个新事物，其发展时间还不长，但从目前其它所发挥的作用来看，其存在的价值是不容置疑的，至于它能否作为一个常设性机构长期地存在下去，还有待进一步考察和研究。当务之急是要妥善地解决村民理事会工作中遇到的困难和问题。首先，应在充分尊重村民意愿的基础上，调整和优化村民理事会成员的年龄、性别、知识和能力结构，吸收年富力强、具有高中以上文化程度、责任心强和富有创新精神的人员进入村民理事会，形成阶梯型的年龄结构，合理安排男、女性别比例；其次，提供一定的办公条件和工资福利待遇，在工作上给予一定的经费支持。而从长远和发展来看，应将村民委员会与村民理事会两个组织进行机构与职能的整合，即适当扩大村民委员会的人员编制，在一个组织的内部进行合理的职能分工，在不过多增加县乡财政负担的前提下，尽可能地处理好村级行政事务与村民自治事务之间的关系。
【参考文献】
[1]张艺，陈洪生.村民理事会：以社会资本理论为分析视角[J].甘肃行政学院学报，2008，（03）.
[2]王中华，刘宇丽.村民理事会的基层治理功能及其完善策略[J].山西农业大学学报（社会科学版） ，2014，（11）.
[3]关于安徽省全椒县村民理事会建设创新成果的说明[EB/OL].人民网，2014-02-26.
（责任编辑：牟春野）