摘 要： 进入新时代，党的十九届四中全会指出，统揽伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想，必须坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。中国的全面发展取得令人瞩目的成绩，得益于中国特色党政体制的有效运行。以党和国家机构改革为主要内容的党政体制改革，是著眼于实现全面深化改革总目标的制度安排，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。在党领导一切、统筹全局的大背景下，以治理的决策、执行和监督功能为视角总结党政体制改革经验，可以启迪我们不断优化今后的党政体制改革路径，为实现国家治理现代化、提升治理效能提供有益借鉴。
关键词： 党政体制;机构改革;国家治理;优化
一、问题的提出
新中国成立七十年来，中国政治经济社会等各个领域发生了翻天覆地的巨变，取得了令人瞩目的成就。从实践来看，特别是改革开放以来中国经济社会形成的成功发展模式，也是政治体制改革推动的结果。中国共产党的领导，既是中国政治体制的核心，也是中国特色社会主义制度的最大优势。中国共产党是中国政治体制的中轴，是国家治理体系的核心，发挥“总揽全局、协调各方”的权威作用。从“八二宪法”到2018年3月11日十三届全国人大通过的《中华人民共和国宪法修正案》中的序言，都进一步确认了在中国共产党领导下中国革命、建设和改革的历史进程，也确认了党的领导这一基本原则{1}。中国共产党领导中国人民建立新中国，确立中国的基本政治制度，并将自身深嵌到政权结构之中。
如何更为科学地描述党所建立、领导的政治制度，成为学界研究的重点。有学者认为党通过政治体制的创新，构建为国家提供稳定秩序的新机制，走出一条自己的稳定支持国家发展的政治发展道路{2}，可以用一种结构性的名称描述该体制。有学者分析近代中国历史，认为中国的现代革命乃至国家建立均通过政党来完成的，所以“政党—国家”或“党—国体制”{3}能较为明确地反映近代中国政治发展的现状。但改革开放以来，中国国家发展出现新趋势，有学者总结了改革开放四十多年来中国共产党以责任、效率、理性与法治为核心的渐进式制度改造与价值建设的经验后，认为中国的政治体制实现了从“党治国体制”向“党兴国体制”的转型{4}。也有学者认为党的十八大后中国国情、党情均发生了重大变化，随着十八大以来中国共产党的领导体制变迁，“以党领政”体制可较为清晰地反映中国政治的实际状况{5}。更有学者源于对中国政治经验的总结，通过静态结构分析，认为“党政体制”一词比较客观和中立{6}，更符合中国的政治现实。虽然学者们表述各有侧重，但都明确了中国政治发展的关键点，即坚持中国共产党的领导，强调党在国家治理中的核心地位和关键作用。“党政体制”比较准确地概括了中国政治制度及其实践，是研究新时代国家治理不可回避的一个关键范畴。党政体制就是中国共产党领导的政治体制{7}，党拥有从中央到地方的严密组织体系，对国家机关、武装力量、社会群团等实行全面而有分工的领导，在国家和社会政治生活中拥有绝对政治权威。改革开放以来，中国之所以能够快速发展，与这种党政体制和治理模式直接相关。党政体制中的“党—政”关系与西方国家的政治体制有着明显差异，它既超越了西方传统的政党组织逻辑，又超越了西方国家的政府组织逻辑。它是通过党的领导使政党结构嵌入、统率国家结构，主要表现为政治、思想和组织的领导{8}。西方国家的典型政治体制是以议会、政府、法院为封闭框架的权力运行体制。但是，中国共产党有别于西方政党，其本身就具备内在的政治权威，是国家的支配性组织和力量，并将自己的组织、制度和价值嵌入国家，形构和决定国家形态、特征、方向和前途，由此形成独特的中国党政体制{9}。党政体制的结构也不同于西方的政治体制，主要表现为“执政党系统（党）——国家系统（政）”{10}，国家系统包括行使立法权的人大、行使行政权的政府、行使司法权的司法机关、行使监督权的监察机关、民主协商的政协、维护国家安全的武装力量等。执政以来，中国共产党一直在探索如何有效地实现政治领导、思想领导和组织领导，进而实现党的领导制度化。党的领导是在宪法和法律的框架下，党主导国家政权的运作，通过国家政权合法地组织和管理社会。
党政体制是从中国革命和建设实践中摸索出来的一套有效治理制度和领导体制，并一直处于不断修正和完善的过程中。新中国成立以后，中国共产党领导的政治体制在不同时期呈现不同的特点，采用不同的运行机制，也出现了“党政不分”“以党代政”的现象。直到党的十三大后，“党政分开”、党政关系规范化{11}、党政分工等逐渐被广泛讨论和研究。但不论如何处理“党”与“政”的关系，中国共产党始终处于权力中枢，掌握着领导权和核心决策权。党的十九大修改党章，将党的领导从“政治、思想和组织的领导”修订为“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，这意味着中国共产党不仅是人民意志的引领和代表主体，也是国家意志的集中和运行主体，进一步强化了党的至上和普遍的权威。只有始终坚持党的领导，才能确保国家和社会稳定以及改革开放的成功。如何完善党的全面领导制度，保证党的有效领导，实现国家治理现代化，是新时代党政体制必须回应的核心问题。改革开放四十多年来，无论是经济体制改革还是政治体制改革，都遵循从易到难，从边缘到中心的演进逻辑。随着国家转型发展的需要，中国面临的经济、社会、政治、文化、生态等问题相互交织，改革已经进入攻坚期和深水区，必须直面事关改革成败的根本性、全局性的难题。要突破改革的瓶颈，必须集中力量攻坚克难。通过政治体制改革巩固经济体制改革成果和完善社会主义制度，进而推动改革持续向前，已经成为人们的共识。完善党的领导制度，是国家治理体系现代化的关键;提高党的领导能力，是国家治理能力现代化的关键;而以完善党的领导为目标的党政体制改革便是全面深化改革的关键所在。持续推动党政体制改革将完善中国特色社会主义制度，不断革除体制机制弊端，让我们的制度成熟而持久{12}。党政体制改革改什么、怎么改，必须以是否符合完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标为根本尺度{13}。进入新时代，全面深化党和国家机构改革，进而推动新时代党政体制改革，将有利于增强党的领导力，巩固和完善社会主义制度，维护国家政局稳定，通过革除体制中的弊端，改革权力运行体制机制，增强党和国家机构的活力。