摘要：改善民生是实现全面小康社会与基本公共服务均等化的需要，但是目前在民生建设方面还存在如国民收入分配结构不合理和政府缺位与社会关系缺失依旧存在等问题，因此，文章在“创新治理结构、功能、制度、方法与运行体系”的基础上，对改善民生与社会治理创新作了一些如刚性执行现代化的治理方式、合理处理经济社会政府的关系与调动积极因素激发社会组织活力等的思考。
关键词：改善民生；社会治理创新；研究
随着时代发展，我国民生建设站在了一个新的历史起点上，党中央按照“四个全面”的战略布局，把民生建设与全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦有机统一起来，加强顶层设计，明确工作思路，不断解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，让发展成果更多更公平惠及全体人民，促进社会公平正义，让人民群众有更多的获得感。要把以民生为重点的社会建设推进到一个新阶段，必须在与其相关的社会治理创新方面有新的构想和办法。
一、改善民生与社会治理创新的意义
（一）实现全面小康社会的需要
总的来看，要保障实现全面建成小康社会的目标，必须坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。要坚持新的发展理念，就必须要在旧的发展理念基础有所创新。从改善民生来看，要实现以下目标就必须在与其相关的社会治理创新：第一、全体人民的生活水平要得到普遍提高，其中一个重要标志就是要总体实现基本公共服务均等化；第二、一个人要实现协调全面发展，其基础在于教育的普及与发展，而且要不断提高对创新人才的培养，只有提高了群众的受教育水平，基本实现了教育现代化，国家才能在人口资源与有用人才方面达到强国的水平；第三、如果要使民生获得较全面的保障，就业必不可少，增加就业机会与岗位是努力方向；第四、减少全国的贫困人口直至没有贫困人口，设计合理制度缩小分配收入差距，扩大中等收入人口规模，调整过高收入群体，使社会收入结构呈“橄榄型”状态，这才体现了改革开放与发展的成果普及了大众；第五、随着城市人口增加，关于住房保障的制度设计已经是必然要求，而对全体国民而言，全面覆盖的社会保障体系构建必须加速，这才能满足人民的基本要求与更高要求；第六、人民群众要安居乐业，整个社会的发展和谐稳定是必要前提。从收入来看，如国内生产总值到2020年比2000年翻两番，那么按此目标，人均GDP就要超过4000美元（我国2014年人均GDP已经超过7500美元），符合世界银行的国别收入分组标准中的中等偏上收入国家水平。要实现此目标，就必须在发展关乎民生经济方面开展创新。
（二）构建和谐社会的需要
坚持在共同利益一致的前提下努力构建社会主义的和谐社会，力争让全体人民都普遍享受到改革开放的成果，按照中国特色社会主义建设者的要求整合社会阶层关系，使各个社会阶层“各尽所能、各得其所而又和谐相处”。要实现以上目标，就必须在与民生相关的社会治理方面创新。
（三）基本公共服务均等化的需要
基本公共服务是以保障公民基本人权为主要目的、以均等化为主要特征、以公共资源为主要支撑的公共服务。其内容主要包括：一是提供良好的公民发展权，让公民在医疗、卫生、教育、体育、文化与教育等方面获得相应的公众发展服务。二是保障公民基本的自由与生活，让公民在环境保护、公共交通、公用设施、居住服务与公共通信等方面获得基本的环境服务。三是提供使公民的生命财产安全得到保障的环境，让公民在国防安全、药品安全、社会治安与消费安全等方面获得高质量的公共安全服务。要实现基本公共服务均等化的目标，就必须在与民生相关的社会治理方面创新。
（四）避免陷入中等收入陷阱的需要
“中等收入陷阱”主要是指拉美国家在经济增长过程中因贫困化和两极分化导致社会动荡的状况。如“拉美病”的“拉美化”现象，就是典型的例证。我国2014年人均GDP已经超过7500美元，进入中等发达国家行列，纵观世界中等发达国家，绝大部分国家都掉进了中等收入陷阱。观其发展过程，是由于在社会管理方面存在严重问题。因此，要避免陷入“中等收入陷阱”，就必须在发展关乎民生经济方面开展创新。
（五）治理手段文明化的需要
以协商与合作的治理机制和手段去开展治理，而不是“强硬式”的治理手段，才能体现治理手段的“文明化”。西方学者率先提出“善治”（good governance）的概念，他们呼吁“更少的统治，更多的治理” （Less Government，More Governance）。“善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”对于善治，就从古至今以及国内外来看，表述颇多，就当代而言，就是要国家管理机构在以法律与制度为准绳的前提下，以“温和柔性”的治理手段去跟个体及社会产生互动，以协商、合作与沟通为主要方式去开展管理过程，让公共事务成为多方关注的话题；其中，作为执政的政府应该成为多元化管理里的主导方，要改变以前不合理的管理办法，努力遵循现代化的管理模式。由此可见，治理手段“文明化”也是改善民生的社会治理方面创新的一个重要环节。
二、改善民生与社会治理创新的现状
为了改善民生，为了促进经济社会有序健康发展，我国在世界发达国家治理实践的基础上结合国情，正积极努力建构系统、整体、协同的治理新局面。
（一）使治理结构体系不断完善
治理结构解决的是“治理主体是谁”与“治理主体之间是什么关系”两大问题。为了妥善解决这些问题，随着时代发展，我国正在构建完善“党、政、企、社、民、媒”六位一体的治理结构体系。首先，构建完善有责任感与多样化的治理主体，主要包括中国共产党与各民主党派，中央各政府与省、市、县、乡等；市场上的多种法人主体即国企、私企、外资企业、跨国企业、内资企业、本国企业等；社会上的多种组织即服务型、本土型、科技型、NGO、世界型等；全社会公众积极参与；新旧媒体即网络、电视与报刊、杂志等。其次，构建完善权责明确、合作分工、划分明白的多个主体之间的和谐关系。其中最主要的是要处理好社会与政府、市场与政府这两个分量及重者之间的位置关系，要按市场在资源配置中起决定作用的要求去划分市场与政府的关系，要让相关社会组织去处理一些社会事务，政府的重点在于提供公共产品、国防外交、出臺政策与宏观调控。
（二）使治理功能体系不断完善
功能体系解决的是“治理体系主要发挥什么作用”的问题。为了妥善解决这个问题，随着时代发展，我国正在构建具有“动员、组织、监管、服务、配置”五大功能的治理功能体系。第一、社会动员功能方面。为让社会、政治、经济、文化、党建与生态等领域获得凝聚合力与社会共识，必须要有良好完备的治理体系。第二、社会组织功能方面。为让国家与社会的组织化程度提高，为让个人利益、集体利益和国家利益的统一，必须把分散化的社会主体如法人、团体与个人等融入具有特殊目的任务的各类组织体系之中如社会、党团、单位、民众自治等，这需要有良好完备的治理体系才能完成。第三、监管功能方面。为保持经济发展、国家政治与社会主体的和谐稳定，必须建设一套完备的监督手段，对各类经济主体、政治主体与社会主体实施宏观监控，使市场和社会不断走向法制、自由、民主。第四、服务功能方面。为使国家治理体系长久运转有基础保障，必须最大程度地提供多样化、优质化、规模化的社会保障与公共服务，满足人民群众日益提高的多元化的物质文化与精神需求，这样才能顺应社会与经济发展的要求趋势。第五、配置功能方面。为让资源配置效率得到提高，充分发挥国家发展的活力，必须建设合理化与科学化的资源配置机制，使社会服务资源的社会化配置得以开展，经济资源的市场化配置过程里市场起决定性作用。
（三）使治理制度体系不断完善
明确了治理主体、梳理了治理功能后，需要有一套完备的制度和法律体系，保障治理体系的有效运转，解决“如何保障治理结构有效运转”的问题，凸显国家软实力的重大作用，让相关治理功能有效发挥。为了妥善解决这个问题，随着时代发展，我国正在构建“法制、激励、协作”三大基本制度的治理制度体系。首先，建设法制体系。为了严格执法，严厉杜绝非法犯罪活动的产生和蔓延，必须把所有的社会活动、政治活动、经济活动、生态活动、文化活动等全纳入法律框架体系之下，要在社会建设、政党建设、经济建设、生态建设、文化建设等领域，适时更新和建立成套的法律体系。其次，建设激励制度体系。为促进不同类型的主体“从一般走向优秀、从优秀走向卓越”的纵向流动，协同推动个人、团体和国家不断走向进步，必须建设有效的、科学的激励体系，在合理合法前提下，激发和释放多元化主体的内在潜能与活力。再次，建设协作制度体系。为使国际间、政府间、部门间、公私间的跨界协作得以有效开展，化解矛盾与冲突，让整体利益最大化在互动合作中实现，必须对全球治理、次区域治理、主体功能区治理、地方治理、城市治理、特定问题治理等提出纵横交叉协作的机制，以达到各领域、各条线依法高效运转的目的。
（四）使治理方法体系不断完善
社会治理是一个综合系统，需要多种方法和手段的共同使用才能见效，而治理方法体系就能解决“具体用哪些方法与手段进行治理”的问题。为了妥善解决这个问题，随着时代发展，我国正在构建“法律、行政、经济、道德、教育、协商”六大方面的治理方法体系。第一、构建法律手段。现代社会是法制社会，对违反法律的一切行动，都要依法严厉制止和打击，创建法制型国家，这是首当其冲的办法。第二、构建行政手段。采取有用高效的指示、规定与行政命令、等措施，对社会、行政与经济等多个领域开展治理，是领导好拥有庞大行政体系的大国的必然要求。第三、构建经济手段。在宏观经济与微观经济领域，必须采用符合价值规律与市场规律的经济手段如价格、税收、货币与财政等，才能使我国的社会主义市场经济有序良性稳定发展。第四、构建道德手段。要传承和发扬中华优秀传统文化的德治精髓，如“讲仁爱、重民本、守诚信、崇公正、尚和合、求大同”等方面强化社会公德，引导个人加强自我约束，让社会和谐发展，使以德治国与依法治国双驱动。第五、构建教育手段。为让多数个体激发活力、更新观念、发挥潜能、解放思想、与时俱进，在正规国民教育和职业教育基础上，还需要注重民众社会教育与继续教育。第六、构建协商手段。为了促进社会公平发展、疏通利益表达渠道和扩大民主参与度，必须在民主协商制度基础上，在文化、经济、生态、政治、社会等领域，建立健全多元化的协商机制。
（五）使治理运行体系不断完善
要解决“治理体系采取何种方式、何种路径运转”问题，必须有完善的治理运行体系。为了妥善解决这个问题，随着时代发展，我国正在构建“自上而下、自下而上、横向互动”三大运行方式的治理运行体系。一是自上而下方式。为根除“上有政策、下有对策”的地方对抗性做法，实现政策执行过程里的原汁原味，关键在于明确与处理好上级政府与下级政府、中央政府与地方政府之间利益权责关系，加强顶层设计的可行性与科学性。二是自下而上方式。为降低制度运行成本与改革风险，在推行相关制度政策时，要在局部地方开展先行先试，在此基础上积累经验把握规律，然后再向全局施行，达到事半功倍的效果。三是横向互动方式。为实现创新效应、整合效应与协同效应，要在多元化主体和差异化领域之间互学、互访和互动，达到互相促进目的。
三、改善民生与社会治理创新的问题
随着时代发展，关于民生方面的社会与经济等问题也出现了“新常态”，有的老问题还没根除，新的问题却随之出现，而有些社会治理已经不适应“新常态”的需要。
（一）国民收入分配结构和趋势不合理
改革开放以来，城乡居民收入差距经历了由迅速缩小到逐渐扩大，由逐渐扩大到逐渐缩小，再由逐渐缩小到加速扩大的发展过程。据有关方面统计，按照人均年收入2300元的国家扶贫标准，目前我国农村扶贫对象还有7000多万人，城镇低保等各类困难群众也有2000多万人。如果参考国际标准，贫困人口的数量还要更多一些。一方面，我国GDP总量和人均GDP增长速度很快。在2010年我国GDP总量已经是40万亿元，如果折成美元在全世界190多个国家和地区里排在第2位。另一方面，如此大的GDP总量，其分配结构怎样？从远期来看，1996年居民在整个国民收入分配的比重是69.3%，2003年下降到64.8%，下降了4.5%；同一时期政府的收入比重从1996年的17.1%，上升到2003年的20.2%，上升了3%。从近期来看，2016年上半年城镇居民人均可支配收入16957元，实际增长5.8%；农村居民人均可支配收入6050元，实际增长6.7%，农村居民人均可支配收入实际增速高于城镇居民0.9%，城乡居民收入比由上年同期的2.83：1下降為2.80：1。
（二）对各种利益之间出现的差别认识不足
在我国现行社会主义条件下，人民内部矛盾是指在共同利益（政治、经济、文化、社会）一致基础上各种利益之间出现的差别，有差别就是矛盾。其实质和核心涉及到如何看待和分配改革红利，也就是需要关注利益差别程度大小对社会与民生等的影响。在市场经济条件下，必然会有企业破产，有劳动者失业，会发生贫富差距、地区差距、城乡差距、工农差距等；在治理过程中，一些干部严重的官僚主义、不正之风和腐败变质直接导致党群关系、干群关系的紧张，有的甚至发生局部的对抗冲突等。其实，这些都跟利益分配有或多或少的关系，如果对各种利益之间出现的差别这个主要矛盾的认识度不够，也会影响到对民生的治理质量。
（三）政府缺位与社会关系缺失依旧存在
政府在公共领域等的缺位，导致政府权威不足，这在一定程度上影响了国家对社会政治生活的凝聚力，削弱了国家政权在社会生活中的地位和作用。我国实行的是中国特色社会主义，在发展经济时非市场原则也有必要存在，在管理社会时强制性机构也有必要存在。因此，政府缺位对发展经济不利。个人或相关组织的社会关系缺失，可能造成社会的虚弱及社会对政府的依赖，从而使社会最终失去其自身发展的动力。就个人而言，由于社会关系缺失，对政府提倡的又不满足，但是自身的条件又不具备，就没有希望；另外，个人不切实际目标受到外力挤压无法兑现，会导致消极情绪出现甚至对抗政府。就相关组织而言，由于社会关系缺失，在开展相关活动时偏离了政府与社会的正式制度要求，导致多种资源浪费。
（四）基本公共服务体系失衡现象突出
当前我国社会建设中存在的突出问题是：基本公共服务体系覆盖范围不够广、层次性不足，导致基本公共服务的歧视性供给，引发诸多矛盾。就歧视性而言，基本公共服务的供给主要有以下表现：一是农村地区居民被歧视。由于政府公共财政投入在农村对基本医疗和义务教育严重不足，使广大农民享受到的基本公共服务种类不齐全、层次低、数量少，相对城镇而言，公共品供给失衡现象突出使农村社会发展的基础环境薄弱，给稳定埋下隐患。二是体制外就业群体被歧视。体制外就业群体主要是农民务工者和就业于中小企业的人群，相对就业于部分机关单位、垄断企业和资源性产业的工作人员来看，其平均收入远远低于他们，而且享受到的诸多福利也低于平均水平。反映居民收入分配状况的基尼系数，我国在2000年已经超过0.4的国际警戒线，而且以后每年都有所上升。一般认为，0.4为贫富差距警戒线；0.6为动乱线。据研究，我国已达到0.467，而有的学者认为已到0.5。三是低收入社会群体被歧视。低收入社会群体包括被拖欠退休金人员、失业人员、打工群体、国企早退休者和下岗职工等，他们在公共安全、基本医疗、食品安全与居住环境等方面的待遇通通低于其他社会群体。四是不发达地区居民被歧视。就全国来看，东、中、西部差距明显，仅东部有几个省份的年财政收入有盈余，其他的都处于财政赤字状态，需要中央的转移支付才能正常运转，因此，各地的基本公共服务的能力出现巨大差异，导致不发达地区的基本公共服务供给水平底下。
（五）各种社会风险不同程度存在
风险不仅来自我们生活于其中的自然环境和制度环境，也来自我们作为集体或个人作出的每个决定，每种选择以及每次行动。我们被风险环境包围的同时，也制造着新的风险。现代一般意义上的社会风险意指在一定条件下某种自然现象、生理现象或社会现象是否发生、及对人类社会财富和生命安全是否造成损失和损失程度的客观不确定性。就我国而言，社会风险主要有以下表现：一是干群关系。现阶段我国相当一部分的社会风险是由干群关系所致，其实质问题是重视经济发展，而忽略民生问题。二是阶层结构。现阶段我国社会风险的另一重要根源在于社会阶层结构，比如农村与城市的高中入学率相比差距较大等现象。一个公正的社会结构至少具有两个明显特征：社会各个阶层之间的平等进入与社会各阶层之间的互惠互利。对此，我国还有待发展与提升。三是风险集聚。社会风险主要涉入群体集中在社会基础阶层，社会风险指向客体主要集中在与民众密切相关的基本民生问题等。
四、改善民生与社会治理创新的建议
在深化改革的精神统领下，创建社会治理新格局，还权力以规范，要求国家以法律力量和行政力量给社会一个自治管理秩序，让社会在常态下按照自己的日常规范进行自我管理；在非常态情况下，也可以用组织力量自我控制，降低国家运行成本。这是中央提出社会管治的一个基本理念。所以，加强社会治理创新的实质，就是深化社会体制的改革与建设。因此，在开展“创新治理结构、功能、制度、方法与运行体系”的基础上，还可以对改善民生与社会治理创新作一些思考。
（一）提升对主要矛盾的认识度
党的十九大报告指出“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”因此，必须坚持党的基本路线不动摇，为有效解决生产力和生产关系之间的矛盾、经济基础和上层建筑之间的矛盾，消除产生人民内部矛盾的总根源夯实基础；必须在进行我国特色社会主义伟大事业时始终坚持两个基本点，即坚持改革开放和坚持四项基本原则，全面贯彻执行党的基本路线，使偏离和动摇的状态得到杜绝。
（二）刚性执行现代化的治理方式
一是民主化。“民主治理”是现代国家治理的主要方式，也是其区别于传统社会的根本特征。在治国理政中，要让人民群众能够参与到社会事务和国家的管理中，通过各种制度化安排，切实体现人民当家作主地位，切实体现我国特色社会主义国家治理的核心理念即“人民当家作主”，让“权为民所谋”、“权为民所赋”与“权为民所有”切实统一起来，以提升民生建设速度。二是法治化。当今社会已经非常注重法治化，而国家治理方式法治化是文明与先进的标志之一，即国家治理体系中的一切主体，无论是相关的权利主体，还是政府权力主体，各主体的行为都受到法律和规则的约束，在实施各自的职能活动或社会行为时候，都必须严格遵循法律、规则、程序等的相关要求。对此，要特别提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力。当今社会的各种社会矛盾也多，对其的解决办法根本在于要靠法治的方法，同时用行政的和经济的方法加以辅助；对社会而言，任何时候都存在或大或小或多或少的矛盾，但是必須将其纳入法治轨道上加以规制和解决才能让社会有序发展；如果不以法治轨道走治理之路，即使一些社会矛盾得到了局部控制，也会产生不良的社会示范作用；因此，法治既是一种激励机制，更是一种约束手段，使人们在守法用法的行为中获得益处并减少外部的负效应。三是文明化。国家行为的“文明化”即“非暴力化”的主要表现在于统治和治理的区别，在治理过程中，在解决社会经济问题时候，“文明化”的主要手段有民主、行政、法律等，另外一些社会团体以及市场主体等也可依赖。四是科学化。首先是治理主体行为的理性化。如今，市场经济需要政府摆正自己的位置，即要以理性的原则和思维去划分政府职能，政府主要着重于制度与宏观调控等的供给，当“有限政府”与“小政府”；对于理性参与、理性决策等能力，各治理主体要积极主动提高，以便职业化水平和专业化水平。其次是治理方法的时代化。信息化时代，在国家治理之中，需要运用依靠先进的信息网络平台与信息技术手段以及其他工具，达到提升治理科学化水平的目标；构建合理有效的评估和反馈机制，可以提升治理的科学化水平，让治理主体客观掌握治理过程里的有用信息，降低治理成本、改进薄弱环节；为减少政府跟社会群众之间的不信任感，降低沟通成本，设计一种互动与沟通的评估和反馈机制非常必要。
（三）合理处理经济社会政府的关系
一是经济与社会的关系。经济问题和社会问题融合在一起，甚至是高度融合。如收入差距，既是经济问题，也是社会问题。在转型中的我国社会，公共产品短缺的背景下，要注意处理好经济与社会的关系，做大蛋糕和分好蛋糕是相互影响相互促进的关系。二是社会与社会的关系。考虑社会管理一定要和社会发展、社会建设相结合，单纯的管理片面的管理是不能解决问题的。社会事业的发展对社会管理有基础性作用，要逐步形成各类社会机制即利益协调机制、诉求表达机制与利益均衡机制等。三是社会与政府的關系。政府和社会组织进行协商，不同利益主体向政府表达、反映情况，并且参与到社会管理中来。同时，加快以提供基本而有保障的公共产品为目标的政府转型速度。
（四）调动积极因素激发社会组织活力
第一要明确发展目标即良好的政社关系。政府办事的“半径”要有所限制，在规范政府行为、调整政府机构、转变政府职能与精简政府机构时候，要扩大社会自治功能；社会做事的“半径”要灵活多样，在遵循相关制度政策前提下，积极发挥自身的作用，让个人、企业、单位和组织去把原来由政府包办的大量社会事务自行做好；政府和社会“各司其职”后，两者的关系就能达到良性互动。第二要理性改革政府即构建“小政府”。市场的事交给市场解决，政府主要注重规范政府行为、改革政府机构与转变政府职能等方面；为让社会组织发挥作用，甚至一些适合由社会组织提供的公共服务都可交给社会提供，政府加快实施政社分开即可，如此才能理顺政府和社会的关系，构建“小政府”才能实现。第三要合理改革社会即建设“大社会”。建设“大社会”需要社会能力的提高和社会组织的完备，社会能力的提高在于社会对政府的监督制约机制完善、社会保障体系完善和自治能力的提升，社会组织的完备在于各种团体组织齐备即城乡社区服务类、科技类、行业协会商会类与公益慈善类等都能依法申请登记，由它们来组成“大社会”。
（五）开展精准扶贫促进农村发展
就我国而言，目前农村人口比例还较大，而多数贫困人口都集中于农村，因此，开展精准扶贫促进农村发展也是改善民生的有效措施。精准扶贫是改善民生的重头戏，主要着重两个方面，一个是社会保障体系建设，一个是扶贫脱困。经过努力，社会保障体系得到不断完善，要更加重视扶贫工作，把扶贫攻坚作为一项重大战略来谋划来布局。
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（作者单位：中共临沧市委党校）