摘 要：随着社会的政治、经济的不断发展，美国地方政府也在不断的进行与之相适应的改革。本文通过对“重塑政府”背景下的美国地方政府改革进行回顾，探讨当时促使其改革的缘起，内容，并期望从中找出能够对我国地方政府改革的若干启示。
关键词：地方政府 改革 重塑政府
一、美国地方政府简介
中外学术界历来对于地方政府的概念以及地方政府层级的划分争议颇多。但提到美国地方政府，大家较为一致的认可美国著名政治学家查尔斯·A·比尔德在其著作《美国政府与政治》中所提到的观点，他美国政府分为三个层级：联邦政府、州政府、地方政府。州政府不是“地方政府”，而是联邦成员单位各个州的政府，；州的下属政府才是“地方政府”。美国目前50个州政府下面有多个地方政府， 超过82000个，它们的组织形式、管辖权限各不相同，极其复杂， 总体上可以分为市、县、镇、特别区和学校区这五大类。尽管在各州内部和各州之间都有差别，但在美国整个地方政府体系中还是呈现出了某些基本的相似性。所有的州都设有一般目的和特别目的的地方政府。一般目的地方政府分为县政府和次县级政府两类。县作为州的行政管理的分支和延伸，它的功能主要是满足地方公民的公共需求，为公民提供公共服务。次县级政府包括镇和市。镇是最基层的地方政府单位，能够为公民提供一切公共服务，但由于缺乏司法功能，因此并不会提供司法服务；市比镇级别高，它的功能主要是为集中的人口创造与提供类似城市提供的特殊服务。特殊目的地方政府包括学区和特别区两种。学区主要为维持本区公共教育系统的正常运转而筹集资金，具有准政府性质，是一种有限目的的自治机构。特别区也是有限目的、承担特定功能的一种自治机构。依据设立特别区的目的不同，特别区可以单独承担如城市供水、住房与社区发展、消防、自然资源的开发与使用等功能。随着经济的发展与公民社会的进步，特别区的功能也逐渐开始向一般政府方向发展，可以依据法律向辖区内的居民提供公共物品和综合性服务。
二、美国地方政府改革
与一般的资本主义国家一样，美国自建国以来也经历了自由资本主义、私人垄断资本主义和国家垄断资本主义的发展时期，由一个落后的农业社会发展为高度发达的工业社会，其间经济基础与上层建筑都发生了巨大的变化；在经济发展的同时又遭遇了内外部战争，世界经济危机等问题，以及不断出现的新的产业部门和科技领域，僵化、程序繁琐的科层官僚制政府已经很难适应信息化时代发展的需要，因此，美国各州和地方政府陆续进行了一系列的行政改革。州政府和地方政府是美国民主的根基，也是政府机构改革的重点。当前，我国地方政府改革也随着改革开放与市场经济建设形势的加深而不断深化，本文主要选取重塑政府背景下的地方政府改革，希望通过分析其改革的背景与内容，找出一些美国地方政府改革能够对我国地方政府改革产生的启示，并借鉴其经验教训。
1.缘起。20世纪70 年代中期的改革，主要是对当时的官僚型行政体制进行局部调整。卡特政府和里根政府试图从某些方面突破已与时代不甚适应的官僚型行政体制，但未成功。但到90 年代，在新公共管理理论的指导下，美国地方政府又一次出现行政改革高潮——即“重塑政府”行动。与70年代中期的改革相比，这次改革的核心是重新界定政府职能，将企业中的管理方法引入到政府管理中去，并引入竞争机制，以提高效率、服务质量和水平。公共管理理论强调以市场或顾客为导向来改善行政绩效，通过调整地方政府的治理结构，来推动了公共服务职能的社会化、市场化。总体来说，“重塑政府”背景下的行政改革基本实现了将美国地方政府由官僚型政府向企业化政府的转变的目标。具体来说，美国地方政府的改革是由经济因素、社会因素、理论发展共同推动的。
1.1经济因素。传统官僚型管理模式以行政权力高度集中化、行政职能专门化、行政组织等级化、行政行为程式化等为特点。其组织形态绝大部分都是中央纵向控制地方，组织内部层级森严，各功能部门之间缺乏横向相互的联系与合作，制度规定亦颇为繁杂。1982年，联邦政府削减了近四分之一的对地方政府的补贴，地方政府财政出现困境，而此时全球经济一体化、竞争日益激烈。为了摆脱困境、适应当时社会经济的发展，美国地方政府企图将企业家精神运用实践中去。
1.2社会因素。税收、非税收入和拨款是美国地方政府财政收入的主要来源。70年代美国经济陷入“滞涨”泥潭，各项改革效果不显，财政赤字加大，社会福利下滑，人民生活负担加重。1978年，加利佛尼亚选民通过投票将地方税收减为一半之后，抵制税收和税收减免运动席卷整个美国。在税收收入降低的同时，居民对社会福利、社会保障与服务的需求却没有随之下降。因此，全国地方政府面临着巨大的财政压力。在双重压力下，地方政府企图通过精简机构、缩减开支提高办事效率，来维持政府的正常运转。
1.3理论基础——企业家政府。“企业家政府”理论是自70年代末风靡西方世界的“新公共管理”思潮的一个派别，也被称为“重塑政府”理论。它的理论基础是以布坎南为代表的公共选择学派，政策建议基于对20世纪80年代后期美國州与地方政府行政改革经验的总结。公共选择理论以理性经济人假设为前提，认为官僚政府并非为公共利益服务的公仆，而是追求最大利益的个人，他们谋求政府权力和预算的最大化，导致政府规模和职能的最大化，直接界入经济活动，产生寻租行为和腐败。重塑政府的核心就是重新界定政府的作用与界限，主张引进竞争机制和企业模式改造政府，使政府工作效率提高，更好的服务人民。
2.改革内容与措施。 “重塑政府”改革主要涉及以下几个方面：
2.1精简机构，改革人事制度。在机构上，传统的行政管理机构权力集中，等级森严，层次过多，在地方政府改革中，减少若干中间多余层次，下放权力，使基层机构与人员在解决问题时更加及时，方式灵活。在人事制度上，自《彭德尔顿法》确立了文官制度以来，美国联邦与地方的文官任职与权限受到了严格的管制，上级直管限制了地方政府对于人事的任命与调配。因此，某些地方的政府改革开始尝试增加人事灵活性，逐渐放松对于人事机构的过渡管制，鼓励一些部门去做替代文官制度的其他制度的尝试。
2.2地方组织形式多样化，彼此之间的合作加强。政府不仅仅是单一的公共服务的提供者，还能作为一个地区组织与社会的管理、协调者。随着公众的需求多样化与分散化，政府可以有针对性地解决准政府组织不能解决的专门性的、地区性的特殊问题，对于其他一般性问题，可以授权给当地的社区组织，这样通过多种合作方式，政府覆盖面增大，而且更能够充分了解与满足不同民众的需求，为公众提供更加高效与便利的公共服务。对于一些资本密集、涉及公众范围较广、规模效益明显且影响面较大的公共问题，可以突破行政区划或原有地方政府体制的制约，谋求成立跨县、跨市或跨县市的特别目的区政府。除此之外，为了应对各类政府共同面临的挑战和任务， 如区域经济一体化、环境保护和灾害防治、公共安全和反恐怖主义等， 地方政府必须抛弃传统的地方主义，相互依赖对方的资源，加强彼此之间的合作来保护共同的利益。这种合作不仅在市县的层面上， 而且也在乡镇和学区层面上进行。
2.3分权导向明显。联邦政府和州政府都或多或少的将一部分公共管理和公共服务的权力下放地方政府，使地方政府承担了更多的自主性管理责任的同时，一定程度上增加了管理與服务成本。传统的州政府凌驾于地方政府之上，地方政府必须严格遵循州政府发布的命令，这种状况给地方政府的管理带来了不便。因此，在地方政府改革时，许多州通过了限州令，并将权力逐渐下放，这为地方自治赢得了空间。将权力下放到基层机构及主管人员手中，这增加了基层机构和管理人员处理问题的灵活性与决策的效率。同样，基层的社区组织也可以承担社区事务管理的责任，加大居民参与社区管理的力度，这样社区居民能够依据自己的需求选择开展不同的社区活动，激发居民参与社区活动的积极性，满足更多的居民的需求。
2.4公共产品和服务供应的民营化。在美国地方政府改革的实践中，要破除传统的行政本位以及对上级负责的理念，而是要确保本地区公众的需求，完全以顾客需求为导向。政府要充分了解公众需求通过走访或者其他方式，并为此定做专门个性化服务。在提供公共产品和服务时，遵循市场机制，充分引入竞争，通过服务外包、特许经营、政策税收补贴等多种方式，为公众提供最实惠便利的公共服务。总的来说，开始于进步党人改革运动时期的变革，对于加强美国地方政府的自治权产生了重要影响。尽管州在其权限范围内对创建和重组地方政府单位确实拥有基本的权力，但这种权力显然已被宪法的要求所限制，宪法要求州立法机构的行为必须遵守一般的法治原则而不能根据特殊立法行事。在这样的背景下，地方政府单位不再受制于立法机构的反复无常，并能够与那些敢于对它们行使最高特权的人们保持适当的正常交易关系。这样，我们可以认为，美国联邦体系既包括独立的州，又包括独立的地方政府单位。美国地方政府单位保持它们在各自管辖范围内自治权的能力意味着，由这些相对自治的单位间相互作用而产生的问题带有政府间关系的特征。契约关系和非正式的工作安排产生了政府间合作的复杂模式，其中混合着竞争性对抗的因素。
三、美国地方政府改革的经验与启示
美国地方政府改革，通过将地方政府的公共服务不断具体化、个性化、机构的精简以及权力下放等措施，实现了低成本、高效率的政府管理与服务，在一定程度上是其经济社会发展的缩影，同时改革又对社会经济起着促进作用。虽然中美两国的地方政府的性质、机构的设置与功能、产生的方式及运行方式、等都存在着很大差异，但美国地方政府改革中许多经验对我国现阶段地方政府改革具有一些借鉴意义。具体来说，美国地方政府改革对我国的启示如下：
1.培育公民参与地方治理意识，提升公民政治参与积极性。我国古代是中央集权制国家，长期以来政府在社会中占据主导地位，公民被严格管制，自主型与能动性差，缺乏参与地方事务的意识。改革开放后，我国逐渐开始放宽管制，公民参与社会事务的空间增大。因此，我国地方政府改革应有意识地培育公民参与地方治理的政治意识，使我国地方政府管理方式由行政控制型管理转向全民参与型的地方治理。在地方政府改革中，应积极引导公民参与，发扬社会主义民主。同时，继续深化基层行政体制改革， 加速推动城乡基层民主进程， 大力培育基层民主的微观载体， 努力探寻地方民主的新的生长点； 并在此过程中训练公民对地方公共事务的有序参与， 提高其维权意识和参与意识。
2.加强地方政府间的联合与合作。改革开放以来，社会主义市场经济发展迅速，但随之出现的地方保护主义、地方政府之间相互攀比，重复建设、环境污染与社会其他不稳定因素严重阻碍了经济的发展与人民生活水平的提高。因此，为了规范地方政府发展，实现共同利益与社会稳定，可以寻求相互之间的联合与合作。就合作而言，合作包括纵向合作与横向合作；纵向合作即中央与地方之间的合作，横向合作即地方政府之间的相互合作。合作的形式也可以有正式与非正式两种。
3.大力发展社会组织，培育社会力量。美国地方政府在进行改革时，将权力下放给社区基层组织，以及在社会治理过程中社会组织的力量无处不在。发达的社会组织，能在一定程度上缓解“市场失灵”与“政府失灵”，管理政府与市场管理不了的事情。它的存在也对政府部门形成外部监督，促使政府提高工作效率，避免腐败。社会组织的存在离不开政府的扶持，政府应该给社会组织创造合适的环境，如法律保障，政策支持等。当前我国的社会组织虽然发展迅速，但是挂靠的单位是政府，自主性与独立性不足，缺乏公众基础与信任，因此在社会上所起的作用并不明显。社会组织的发展方向应该是自主经营、行业自律、充分竞争、政府指导。显然，我国社会组织的发展依然还存在着很大空间。
4.以公众需求为导向，建设服务型政府。美国政府机构改革的出发点和最终归宿是为了民众和一般百姓的切身利益。我国是社会主义国家，其改革的目标应该从人民的根本利益出发，满足人民日益增长的物质文化需求。改革的宗旨和目的是为了维护一般民众的利益，即执政为民，利为民所谋，权为民所用。随着社会的发展，经济的进步，需要政府依据公众的需求变化不断对政府权力范围与力度进行调整，公权力要不断受到约束，否则，社会公正很难实现。为了少数人的利益而进行的地方政府改革，其效果将会大打折扣，甚至是举步维艰。服务型政府即以公众需求为导向，全心全意为人民服务的政府。地方政府在改革时应该将建设服务型政府内化为其改革方向。
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作者简介：余静（1991.12—）女，河南信阳人，硕士，武汉大学政治与公共管理学院2014级硕士研究生，研究方向：地方政府管理与非营利组织。