[摘 要]信任是构建政府与公众和谐关系的重要因素。当前由于一些地方政府的执政行为存在诸如盲目决策、行为不廉、政绩工程、处事不公及处理突发事件不得力等问题，从而导致公众对地方政府的信任度有所弱化。对此，地方政府必须实现从执政理念到执政方式的根本性变革，塑造勤政廉政善政的服务型政府形象，以密切党群干群关系，巩固党的执政基础。
[关键词]地方政府；公众；信任关系；党群关系；执政基础
[作者简介]柯红波，中共杭州市委党校讲师，法学硕士，浙江 杭州，310002
[中图分类号]1326
[文献标识码]A
[文章编号]1004—4434(2006)08—0034—05
人心向背是决定一个政党、政权兴亡的根本性因素。当今世界各国不同程度地存在着公民对政党、政府的信任衰落现象。在我国，地方政府与公众的信任关系的变化已经并将继续对我党的执政基础产生重大影响。因此，加强对这一课题进行研究有着重大的理论意义和实践价值。
一
在某种意义上可以说，现代政治就是政党政治。如果我们深入总结分析各国主要政党的浮沉变迁与成败得失，就会发现一个永恒的真理：凡取信于民者得民心，得民心者得天下，人心向背决定着一个政党、政权的兴衰存亡。
1．从社会主义运动的经验教训看，苏东剧变悲剧发生的根源在于党和政府失去了人民群众的信任与支持。苏东剧变的原因非常复杂，但在分析这一事件时，我们不能忽略一个事实，即在整个事件过程中，苏东各国反对派不是凭借武力而是通过选举手段以和平方式把共产党赶下台的。为什么共产党在选举过程中竟然被自己所代表的工人阶级和人民群众所抛弃?从一项调查结果中我们可以找到答案。在这份调查中，当人们被问及“你认为苏共的政策代表谁的利益”时，回答代表苏共党员的占被调查人数的11％，回答代表全体人民的只占7％，回答代表工人阶级、农民、知识分子的均为2％，而认为代表党的机关工作人员的竟占85％。从这些数据我们已经不难想象到苏共的前景。正因苏共在执政后期已经彻底丧失了民众的信任支持，才导致在8·19事件及叶利钦解散苏共的过程中，苏联人民包括近1500万党员对此反应极其平静。“从某种意义上说，正是苏联党群关系的首先解体，才导致了苏共和苏联解体的悲剧。”苏东剧变的历史悲剧告诉我们，困难不可怕，挫折不可怕，可怕的是人心的流失。
2．从发达资本主义国家看，消除公众对执政党和政府的“信任赤字”是当前西方国家重塑党和政府形象的重要动因与主要目标。正确处理与公众关系是西方政党赢得选举或维持执政地位的决定性因素。美国著名学者加里·奥伦(GaryOrren)曾指出：公民对政府的不信任会损害民主宪政体制，损害政府治理。因此，20世纪70年代以来西方各国执政党相继掀起了政府再造热潮，提出了一系列“新公共管理”的改革措施以重塑政府在公民中的形象。与此同时，各国主要政党也纷纷开展自身改革以改善与选民的信任关系，争取或维持执政地位。如英国工党通过创新党的思想理论，革新决策机制和转换工作方式，创新与民众的沟通手段等举措来保持和密切与公众的联系，从而实现了连续三次执政。又如瑞典社会民主党能够执政长达60多年的一条成功经验是“在经济发展和社会平等之间找到了一个完美的平衡点”(瑞典驻华大使雍博瑞，2004)。该党执政以来在大力发展经济并取得成就的基础上，实行旨在缩小贫富差距的社会分配政策，推行“从摇篮到坟墓”的福利政策，同时又十分注重塑造执政党清廉亲民形象，大大缓解了社会矛盾，保持了社会和谐稳定，获得了大多数选民的信任和支持。虽然中外国情党情有较大差异，但是他们所采用的做法，对于深化我们党密切党群干群关系，巩固党的执政基础均有较大的启迪意义。
3．从我党的实践看，人民群众的信任拥护是我们革命和建设事业不断取得成功的重要保证。回顾中国革命和建设的发展历程，我们知道，民主革命的成功、社会主义建设的胜利、改革开放局面的开创和深化都有赖于人民群众对党和政府的信任和拥护。“基础不牢，地动山摇”，人民群众的信任是共产党的执政基础和活力源泉。因此，我党历来重视党同群众的密切联系。党的七大上毛泽东即把它概括为必须坚持的“三大作风”之一。进入新时期，党中央为此又出台了一系列重大方针政策。如十三届六中全会通过《关于加强党同人民群众联系的决定》指出：“人民群众是我们党的力量源泉和胜利之本。能否始终保持和发展同人民群众的血肉联系，直接关系到党和国家的盛衰兴亡。”十六大强调：“我们党的最大政治优势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众。”十六届四中全会则把保持党同人民群众的血肉联系作为加强党的执政能力建设的核心问题，并把构建社会主义和谐社会作为开拓加强党和群众关系、增强党的执政基础的战略举措。在社会发展变革过程中，党群干群关系也在变化发展，因此，根据社会发展的新情况、新变化、新问题，研究探讨增强党群干群之间信任关系的方式方法以巩固党的执政基础，已成为新时期全党上下高度关注的一个重大政治课题。
二
在我党执政的半个多世纪时间里尤其是改革开放以来，我国经济持续发展促进了人民物质文化生活水平不断提高，人民群众享受民主自由权利更加广泛，党政干部带领群众致富的本领以及为民服务的水平也有了很大的提升，我们党作为执政党所取得的这些显著政绩使党和政府赢得了群众广泛的支持拥护。当前，党中央坚持推进改革开放，高度关注民生，不断加大反腐力度等诸多塑造亲民、为民和民主透明政府新形象的举措，都将非常有助于增强公众对党和政府的信任。
但同时我们必须认识到，一个政府如果要想获得公众的可持续信任，那么它必须是一个高效廉洁、关注民生、诚信守责、民主法治的政府。而当前正是由于个别地方政府的执政行为有悖于这些基本原则，从而导致部分公众对地方政府的不信任感较之以往有了相当程度的增长，突出表现为两种极端状况：
一是由不信任变为对抗：因对地方政府的某一行为或措施不满而引发的突发性群体事件和恶性事件频繁发生。从1993年到2003年，因为人民内部矛盾所引发的群体性事件数量，每年按17％的比例在增长，“群体性事件”数量已由1万起增加到6万起，参与人数也由约73万增加到约307万。群体性事件大量发生是利益受损群体在找不到解决途径或得不到解决情况下，表达自己意愿和不满的一种自我救助方式。据公安部2004年统计资料显示，绝大多数“群体性事件”的发生都与一些地方政府在实施农村征地、城市拆迁、企业改制重组、移民安置补偿等问题过程中侵害群众利益密切相关。群体性事件的频繁发生会严重损害党和政府在公众心目中的形象，动摇民众对人民政权的信心。
二是由不信任变为离心倾向与政治冷漠：部分
地区党群干群关系紧张，群众对地方政府的离心倾向有所增强，不相信地方政府出台的政策文件，对待政治活动态度冷漠。西方的精英民主主义者认为，政治冷漠是在成熟的民主政体下，表达的是人民对现存政治体制和政治精英的认可，是对政策决定表示基本满意和放心而无须过多的关注和投入的一种“沉默式的大多数”式的支持。与之不同，中国民众的政治冷漠并非出于完全信任，恰恰相反民众对地方政府政治活动的无动于衷是因对地方政府执政行为失去信任而导致的。据国家信访局资料统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14％，省级上升0．1％，地级上升0．3％，而县级却下降了2．4％。之所以出现基层政府上访量呈相对性下降，而高层级政府的上访量却不断增加的现象，究其根源就是因为上访者所反映的问题及利益要求在地方政府那里长期得不到解决而造成的。如果民众对地方政府的政治冷漠状况长期持续下去，无疑会使执政党产生严重的合法性危机。
公众对地方政府的信任之所以弱化，究其原因，主要有以下几个方面：
1．贯彻执行中央政策走样，导致公众对党与政府的信任弱化。近些年来，中央为促进经济发展，增进人民福利，维护和实现社会公平公正，出台了一系列的重大方针政策。但正如G·艾利森所指出的那样，在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10％，而其余的90％取决于有效的执行。据中组部的相关调查，在一项题为“对党中央制定的路线方针政策及在基层的贯彻落实情况，您的评价如何”的问卷调查中，持“党的路线方针政策是符合实际的，但各级领导干部贯彻执行中随意性太大”和“党的路线方针政策是符合实际的，但贯彻执行中走了样”观点的分别占46．02％和34．82％。调查显示群众一致认为党中央的惠民政策是符合实际的，问题在于各级地方政府执行不力。的确，当前一些地方党委、政府在贯彻执行中央政策过程中或以局部利益或个人利益的损益值作为参量，利大快执行，利小慢执行，无利或利损就消极对待甚至拒不执行，或通过抵制、歪曲、变通、截留、附加等手法搞“上有政策，下有对策”，制定推行所谓的“土政策”，从而使国家许多法律政策在执行过程中出现打折现象和“肠梗阻”现象，不能及时到达基层和群众手里，以致损害中央政府的权威及民众对政府的认同。
2．工作作风浮夸，工作方式简单粗暴，严重损害群众利益。当前部分党员干部民本思想淡漠，素质不高、作风不正，严重损害了群众对地方政府的信任度。据相关调查，有79％的被调查者认为“党员领导干部作风是直接影响党群关系的因素”、69％的被调查者认为“干部作风差，官僚主义、形式主义严重是影响党群干群关系的最主要问题”。目前，有的地方政府领导在制定政策时随意性很大，往往凭经验办事，习惯拍脑袋决策，致使决策经常失误，给群众造成不应有的损失；而在执行政策时又常常因人而异，因时而变，使群众无所适从，影响党和政府公信力。有的地方政府领导为追求所谓的任期效应，经常不顾客观条件大搞形象工程以彰显政绩，结果往往是劳民伤财，民怨难平，严重损害党群干群关系。还有的地方政府机构臃肿，人浮于事，效能低下，少数干部在其位不谋其政，对群众的呼声充耳不闻，对群众的疾苦无动于衷，对群众的难题置之不理，对群众的要求漠然视之，没有好处不办事，有了好处乱办事，因而往往引起群众对政府的不满。
3．为政不廉，以权谋私，严重败坏党和政府形象。政府与公众信任关系的状况与廉政建设息息相关。通过分析个案我们同样可以发现一些地方政府与公众信任关系之所以恶化与当地某些部门及领导肆意利用手中职权谋取部门利益和个人私利是分不开的。譬如有的政府部门不恰当地介入经济活动，与民争利，巧夺民利，任意侵犯经营者的合法权利，而在实施此类侵犯群众利益行为时还常常冠之以改革的名义，由此导致群众对真正的改革举措不理解、不支持。有的领导干部置国家和群众利益于不顾，处事不公、分配资源厚此薄彼，利用手中权力通过批条子下指令为少数人谋利，为自己捞好处。有的领导干部在干部任用过程中无视组织原则与程序，以裙带关系与个人好恶为选人用人标准，任人唯亲，甚至视权力为商品，或暗中交易，或明码出售，从而使得买官卖官跑官要官现象时有发生。更有甚者，有的领导经不住黑恶势力的腐蚀拉拢甘愿为其充当保护伞，导致个别地区的部分农村基层政权和基层组织已经出现了黑恶化，老百姓的合法权益得不到有效保护，由此造成严重的治理危机。
4．思想政治工作滞后，未能及时有效地解决人民内部矛盾。当前我国正处于经济社会的多重转型期，在此期间伴随社会经济结构的深刻变化和社会群体利益的重大调整，人民内部矛盾也在加速积累，然而一些地方领导干部由于没有牢固树立群众观点，在具体工作中常常有意无意地淡化为人民服务的意识，以致在开展群众思想工作时，或是把思想政治工作仅仅当作贯彻上级指示或领导意图的手段和工具；或是思想工作方法陈旧，跟不上社会发展变化的新形势和新情况，习惯老做法；或是思想工作不深不细不实，对群众关心的热点、难点、疑点问题漠不关心，不了解民情民意民声，以致群众产生逆反心理；或是工作方法简单粗暴，在解决具体矛盾时常常是能压则压，滥用手中权力耍威风，甚至动辄就动用警力，抓人扣人。如此不仅不能有针对性地妥善解决新发生的人民内部矛盾，反而会进一步造成干群对立，激化干群矛盾。
三
信任是营造政府与公众和谐关系的重要因素，但是公众与地方政府信任关系的形成绝非朝夕之功，它依赖于一种有利于塑造信任的制度的长期运转。因此，要彻底扭转当前公众对地方政府信任弱化的状况，地方政府在执政过程中必须实现从执政理念到执政方式的根本性变革。
1．以三个代表为指导，以执政为民为主线，以最大的努力代表和实现广大人民群众的利益，统领党和政府的全部工作。为此，地方政府领导在施政过程中首先必须树立公众信任缺失的危机意识。当前一些地方的党群干群关系已经不再是革命年代的“鱼水关系”，而是发展到了“油水关系”甚至是“水火关系”，公众对一些地方政府的信任程度已经严重恶化。鉴于世界上一些大党覆亡的经验教训，公众对地方政府的信任危机向我们敲响了警钟，各级地方政府必须从关系党和政府生死存亡的战略高度充分认识大力改善公众与政府信任关系的紧迫性，采取各种措施打造诚信政府。其次，地方政府领导还必须树立“问题意识”。各级地方政府必须从讲政治的高度去认识处理人民在生产生活中遇到的各类问题，视执政过程为一个不断发现问题、研究问题和解决问题的过程。要深入基层调查，真正了解群众所思、所想、所需，始终把人民群众的根本利益和人民关注的热点难点问题作为一切工作的出发点和落脚点。在分析问题产生的原因时，尤其要认真审视政府自身工作中的缺点和不
足。在解决问题时需突出重点，把解决民生问题摆在突出位置；要把问题解决在萌芽状态，防止矛盾激化；要吸纳群众参与解决问题的决策，使解决问题的过程成为群众民主参与及接受群众监督的过程。
2．改革创新地方政府管理体制，转换工作模式，努力建设服务型政府。政府职能转变滞后所造成的地方政府职能越位、缺位、错位是引发公众对政府信任度下降的重要原因。而建设服务型政府不仅有助于提高政府对取得公众信任的责任感，而且有利于增强公众对政府的信任感，从而在政府与公众之间形成一种良性互动关系，进而有效地改善公众与地方政府的信任关系。为建设服务型政府，地方政府必须实现三个转变：一是从全能政府转变为职能有限政府。在今后改革中必须明确政府在社会主义市场经济中的角色定位，强化政府宏观管理职能，弱化微观管理职能，真正做到有所为有所不为。二是从官本位政府转变为民本政府。在政府与公众的关系上要确立以公众为中心的意识，不是人民为了政府而存在，而是政府为了人民而存在，政府要大力改善所提供的公共服务质量，不断满足民众的需求。三是从神秘集权政府转变为民主决策政府。在建设服务型政府过程中，要积极推行“开放式行政”，提高执政透明度，扩大公众的政治参与程度，以保证政府行为沿着民意的方向发展，增强群众对党和政府的了解和信任。
3．立党为公，执政为民，重塑地方政府勤政善政廉政形象。良好的政府形象有助于增进公众对政府的理解、信任和支持，从而促进政府方针政策能够顺利贯彻实施。当前各级地方政府必须重塑勤政善政廉政形象以化解所存在的不同程度的“形象危机”。一要切实转换工作方式和作风。各级领导干部在施政过程中要想群众之所虑，急群众之所难，谋群众之所需，办群众之所盼，密切关注社情、民情、舆情变化，把顺民意、增民权、促民利作为政府决策和行政行为的根本取向，杜绝“拍脑袋决策，拍胸脯保证，拍屁股走人”的决策性浪费，多做得民心、暖民心、稳民心的真事、实事和好事。二要以党风廉政建设的实际成果取信于民。通过建立健全权力运行的有效制约监督机制，强化领导干部失信惩戒机制，坚决预防和惩处腐败，塑造地方党和政府清廉有为的形象，以提高民众对政府的信任。三要加强执政道德建设，树立公务人员重诺守信的个人形象。“现代社会的‘合法性’建立在一种对权威和政府的最基本人际性(intefper90nal)层次的信任之上。也就是说，社会中人信任政府，那是因为他觉得代表政府的具体个人(领导或负责人)值得信任。”从这个意义上说，当前民众与地方政府信任关系的弱化，与部分公务员行政道德水平不高甚至丧失有直接联系。因此，必须加强公务员行政伦理教育，发挥行政伦理所具有的规范、约束、教育、调节和激励等功能，努力在公务员中营造浓厚的“恪守信用”和“诚信为本”的道德意识和氛围。
4．以发展经济为中心，关注民生，多予少取，促进社会和谐发展。当前我国在社会发展中存在的诸多问题从根本上说必须在发展中才能得到解决。公众与地方政府的信任关系弱化问题也不例外。对此，邓小平曾经深刻地指出：“人民现在为什么拥护我们?就是这十年有发展，发展很明显。”在全面建设小康社会的新时期，中央更是反复强调“必须把发展作为党执政兴国的第一要务”。因此，各级政府要想提高民众对其的信任度，必须始终牢记“发展才是硬道理”，通过不断推动发展，为群众创造更多的现实利益，不断满足群众日益增长的物质文化需求，使群众在改革中不断获得实惠。在推动经济持续发展的同时，各级地方政府还必须努力维护和实现社会公平。在过去的改革过程中之所以出现部分群众对政府不满甚至对抗，其重要原因在于在改革中这部分人不仅没有享受到利益，反而处于利益受损状态。因此，在今后的改革过程中，各级政府要千方百计地实现“五个统筹”，兼顾不同方面群众的利益，政府出台的一切重大改革措施都要力求惠及多数群众，特别是惠及社会弱势群体，让全体社会成员共享社会发展成果，以促进社会不同阶层之间以及群众与政府之间的和谐共处。
5．探索思想政治工作规律，提高群众工作的有效性，拉近地方政府与群众的距离，取得群众的理解、信任和支持。思想政治工作是“经济工作和其他一切工作的生命线”，党的思想政治工作本质上是群众工作，通过对群众施以宣传、教育和引导，可以平衡群众失衡心理，排除群众对政府的不满情绪，化解群众与政府间的各类矛盾，帮助群众树立对政府的信心。因此，加强和改进新形势下的思想政治工作，对于改善地方政府与公众信任关系具有重要意义。首先必须加强马克思主义群众观念和党的群众路线的教育，提高党员干部做群众思想政治工作的自觉性。党员干部只有真正做到思想上尊重群众，政治上代表群众，感情上贴近群众，行动上深入群众，工作上为了群众，才能得到群众的拥护和支持。其次，创新群众思想政治工作的理念和方法，提高群众思想政治工作的有效性。在社会阶层分化、利益多元化、价值观念多样化的新形势下，各级领导干部必须在坚持人本理念、民主理念和法治理念的基础上，积极探索群众工作的有效方式和运行机制。要尽量少用单向灌输、居高临下的政治说教，而多采用民主协商、沟通疏导的方式方法。在与群众沟通交流过程中，要把以情感人与以理服人、解决思想问题与解决实际问题、言教与身教结合起来，以提高群众工作的信服力。再次，加强基层党政组织建设，发挥基层党政组织对群众的凝聚力和感召力。群众对基层党政组织信任程度的降低与当前一些地方的基层党政组织软弱涣散问题突出是分不开的。因此，地方党政组织要进一步健全正确处理人民内部矛盾的工作机制，提高妥善化解矛盾、协调多方利益的能力，及时处理群众所反映的问题，以实实在在的工作绩效赢取群众的信任与支持。
[责任编辑：舒 生]