作者简介：陈斌（1955- ），男，江苏南通人，中共南通市委常委、政法委书记、高级经济师。
摘 要：经济、社会的转型涌现大量的社会矛盾纠纷，顺应时代特征，探索化解矛盾纠纷机制具有现实的社会背景和意义；从实际出发，构建具有南通特色的“大调解”机制，走出了一条符合实际的大调解之路；大调解的实践，从理论与实践的结合上，给人以诸多有益的启迪。
关键词：和谐区域；特色机制；实践启示
中图分类号：C912 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2007）01-0078-04
2003年4月，面对当时因经济转型而涌现的大量社会矛盾纠纷，南通市在全国率先探索建立了社会矛盾纠纷大调解机制。三年多来，全市共调处各类社会矛盾纠纷136478件，调处成功率达97%以上，有效解放了基层党政领导的精力、解放了基层警力、解放了生产力，促进了社会的平安和谐和经济的跨越发展。南通市社会公众安全感连续三年位居全省前列，连续7年被评为江苏省社会治安综合治理先进市，被中央综治委授予“全国社会治安综合治理优秀城市”称号。
一、积极探索顺应时代特征的“大调解”机制
如同其他新生事物一样，社会矛盾纠纷大调解机制的产生有着现实的社会背景和原因。
一是维护社会稳定的需要。从矛盾纠纷的总量来看，2002年南通市发生矛盾纠纷近6万件，矛盾纠纷的大量发生，直接导致“民转刑”案件和群体性事件呈高发态势。2002年全市发生的70起杀人案件中，70%是由感情纠葛、家庭纠纷等普通民事纠纷激化引发的。2002年发生群体性事件745起，比上年上升60%以上。表面上，这些问题的发生是由于群众法制意识薄弱而引发，但实质上一个根本原因，就是大量人民内部矛盾纠纷没得到及时的有效疏导化解，日积月累，导致矛盾纠纷越来越多，处理难度也越来越大，直接影响社会稳定。从矛盾纠纷表现的类型看，在新旧体制转型过程中，原有的利益格局不断调整，加之人、财、物的大流动，导致大量社会矛盾纠纷发生，其类型较之以往发生了深刻变化。近年来，已从原有的诸如婚姻、家庭、邻里、债务、赡养、承包等一些个体之间的一般民间纠纷，扩展到征地拆迁、企业改制、劳动保障、医疗事故、环境污染等多类型的个人与单位、单位与单位、单位与政府之间的矛盾纠纷，而且其交叉性、复合性、相关性、对抗性不断增大。
二是密切党群干群关系的需要。改善党群、干群关系，是巩固党的执政根基、提升执政能力的一个重要方面。现阶段大量的新型社会矛盾纠纷，它的政策性、法律性、专业性、行政性都很强，不少矛盾纠纷涉及到各种主体、不同地域、多种性质。而目前，处置矛盾纠纷又受到多种复杂因素的制约。一方面基层司法所、综治办、派出所及其他一些职能部门单独解决多样化、复杂化的社会矛盾纠纷，往往由于调解合力不足，不能抓住最佳调处时机而导致激化。另一方面，作为调解力量主体的人民调解组织和调解员队伍随着诸多因素变化而不断萎缩，民调工作呈弱化趋势，结果造成公安干警超负荷运转，群众一有事就打110，大事小事都找民警，基层公安民警不堪重负，在一些地区形成了“村里民调待岗、乡镇民调转岗，企业民调下岗、公安干警上岗”的现象。由于种种因素，干群关系、党群关系在有些地方出现了疏远甚至紧张，特别是一些矛盾纠纷没有能及时调处和有效化解，在一定程度上影响了干群关系、党群关系，有的甚至引发群众的对立情绪。
三是强化社会建设和管理的需要。随着社会主义市场经济的发展，社会阶层和结构发生了巨大变化，不同群体之间的收入差距拉大，利益主体日趋多元化、利益关系日趋复杂化，但由于社会建设和管理还存在不少漏洞和薄弱环节，利益关系缺乏有效协调和整合，导致一些问题容易出现，一些矛盾容易激化。第一，利益调节机制不够健全。特别是对改革发展中出现的国企下岗失业人员、农村失地无业农民等低收入群体的实际困难，缺乏相应的配套解决机制，社会保障和相关工作跟进不足。第二，利益表达渠道不够畅通。群众打官司难、基层信访周期长、见效慢等问题，导致部分群众对传统利益诉求渠道丧失信心，在社会缺乏权威的、主动的、快捷的反映解决利益诉求渠道的情况下，扩大社会影响容易成为利益群体表达诉求的首选方式。第三，利益保障手段不够有效。关键是缺乏能够和兼顾各方利益的制度安排，作决策、定政策、上项目、搞改革等，充分听取相关群众的意见还不够，没有刚性的规范和权责约束。第四，社会管理控制不够有力。政府职能缺位、越位、错位现象不同程度存在。社会管理体系不健全尤其是社会组织发展比较缓慢，作用发挥不够充分，缺少政府与社会间的“缓冲带”和“减压阀”，各种矛盾纠纷直接面对政府，造成政府压力增大。
二、建立完善具有南通特色的“大调解”机制
南通市勇于探索，敢于实践，努力在建立大调解机制上求突破，走出了一条符合南通实际的大调解之路。
（一）整合资源，整体联动。鉴于现阶段矛盾纠纷的新特征、新特点 ，南通市着力构筑融司法调解、行政调解、人民调解于一体的大调解新机制。这一新机制的核心在于有效整合社会资源、实行整体联动。在工作格局上，建立了党委政府统一领导、政法综治牵头协调、调处中心具体负责、司法部门业务指导、职能部门共同参与、社会各方整体联动的社会矛盾纠纷大调解工作新格局。在组织网络上，全市构建了市大调解指导委,县、乡调处中心、村（社区）调处站,十户调解小组和基层调解信息员的大调解工作网络。在这六级网络中，突出县级调处中心的龙头作用和乡级调处中心的主体作用，以及村（居）调处站的基础作用。县级调处中心为直属县委、政府的正科级事业单位，党委、政府分管领导担任中心主任，配备两至三名副主任、配强一名副主任主持调处中心的日常工作，司法、公安、城建、信访、土管、工商等20多个部门为调处中心的成员单位。中心工作人员一般在9-11人。中心主要职能是受理调处区域范围内一些带行政性争议和跨地区、跨部门的重大疑难复杂矛盾纠纷和对下级的指导、协调、管理、培训、督查和考核等职能。乡镇调处中心处在承上启下的关键环节。调处中心主任由党委分管书记担任，副主任由分管副乡镇长、综治办专职副主任、司法所长担任，成员由相关职能部门负责人组成。主要负责调处自身受理、上级指派的矛盾纠纷和基层移交的疑难复杂矛盾纠纷。随着这几年各类经济园区和民营企业的发展，大调解网络也随之延伸。现在全市9个县（市）区、134个乡镇（街道）和2255个村（居、园区）都建立了大调解组织，不仅组织逐步完善，而且日益体现其社会公信力。在工作职能上，县、乡两级党委政府授予调处中心矛盾纠纷分流指派、调处调度、调处督办、“一票否决”建议和渎职责任追究“五大职权”，确保了调处中心有责有权。从而使大调解的参与主体更为广泛，人员组成更具科学，调处工作更有权威。
（二）立足“四大转变”，不断创新调处机制。随着大调解机制的不断完善，实践中呈现出“四大转变”的显著特点。一是变小调解为大调解。改变了以往少数人调解的模式，通过聚集和整合社会各方资源，建立各方参与、联调联动的新格局。二是变单一调解为综合调解。实现群众自治行为和政府行为的有机结合，对各种调解组织、调处方法、调处手段进行全员整合，综合运用民事调解、行政调解和司法调解方式，把党的政治优势与政策调节、依法调处和以德化解相结合，综合运用政治、经济、行政、法律、文化、教育等多种手段进行全方位调处。三是变无序调解为规范调解。从接访、受理、调解到解决问题，实行一条龙服务，建立健全了预测预警、排查调处、情况报送、分流督办、部门包案、奖惩考核、责任追究等制度，使调处工作从内容到形式，从过程到结果都严格进行约束。四是变被动调解为主动调解。针对新时期社会矛盾纠纷的多发性，把集中排查和经常性排查有机结合起来，及时发现各种影响社会稳定的矛盾纠纷，增强调处工作的预见性、主动性和针对性，确保社会矛盾纠纷化解在基层，化解在萌芽状态。县（市）通过建立调处小分队，实行“坐堂受理”与“巡回调处”相结合。主城区通过建立市区联动机制，培育联排联调新优势；各地通过建立严密的规章制度，不断完善运作机制。县、乡两级调处中心实行 “统一受理、集中梳理、归口管理、依法处理、限期办理”的“五理”工作机制，将辖区范围内涉及不同主体、不同领域、不同性质的民事争议、行政争议等纳入调处范畴。
（三）把听证对话制度引入大调解机制，有效拓展大调解的新内涵。在建立大调解机制中，从维护群众利益、密切党群关系，提高政府执政水平出发，依托调处中心，把听证对话制度引入大调解机制，收到了一举多得的社会效果。县（市）区和大部分乡镇调处中心设立了听证对话厅（室），对政府即将出台的相关政策措施，通过听证对话这一平台，就一些涉及群众切身利益的政策出台和群众关心的热点、难点问题，通过说服教育、入情入理，循循善诱、不以势压人，不简单粗暴，使群众真切地了解了当地党委政府的决策措施。同时，对改革和建设中涉及群众切身利益可能引发的新矛盾，防微杜渐，不断完善，使决策能符合实际，把问题消除在萌芽状态。实践证明，听证对话交流为群众提供了参与政府决策的机会，拓宽了了解政府信息的渠道，已经成为党政领导与普通群众增进感情的恳谈会、政策出台的咨询会、政策实行的诠释会、政策效果的评估会，成为从源头上减少矛盾纠纷发生的一个行之有效的好形式。2003年以来，全市县、乡两级调处中心共组织听证对话1012场次，参加的群众代表32793人次。启东市调处中心三年来围绕征地补偿、城市建设等五个群众关心的热点问题，先后举行35次由市领导参加的听证对话交流活动，参与群众达3412人，产生了良好的社会效果。该市城区共拆迁876万平方米，涉及居民6100多户，没有发生一起越级上访事件。
（四）建立公调、诉调、检调三大对接新机制，实行大调解中心的社会资源与司法专业资源的有机结合。伴随着大调解机制的深化与发展，实践中，南通市又积极探索建立“公调对接”、“诉调对接”、“检调对接”等三大对接新机制，有效地拓展了大调解工作的内涵，成为重要的机制增长点。在“公调对接”中，实行县调处中心与县公安局、乡镇调处中心与派出所、警务站与村居调处站三个不同层面的对接。其中乡镇一级是关键，主要采取三种模式：即“驻所制”，由各级调处中心选派工作人员或招聘社会人员，经培训合格后，进驻派出所调处站负责调处110接处警中的矛盾纠纷；“派驻制”，由派出所选派民警进驻调处中心，参与矛盾纠纷调处；“移送制”，即派出所对110接报的复杂疑难矛盾纠纷，在先期处警取证后按程序移送各级调处中心受理调处。今年以来通过“公调对接”机制已调处矛盾纠纷4762起，调处成功率达979%，实现了公安调处能力与打击能力、防范能力的整体提升。在“诉调对接”中，县（市）区法院在县（市）区和规模较大的乡镇调处中心设立巡回合议庭，加强对调解业务的指导，依法确认和支持调处中心形成的调解协议的效力。对调处中心调解不成、当事人提起诉讼的纠纷，按规定落实好就近立案、重复调解、快速结案、优先执行等措施，真正建立诉调对接绿色通道，畅通解决矛盾纠纷的有效途径。2003年4月以来，全市达成调解协议后提起诉讼的矛盾纠纷数仅为358件，法院对调解协议的采信率达98%以上。在“检调对接”中，把轻伤害、交通肇事等多发性犯罪案件和部分过失犯罪案件作为调解处理的重点。把事实清楚、案情简单、争议和影响不大；情节轻微、社会危害性较小；被害人获得赔偿后自愿放弃追究刑事责任等作为调解处理的必要条件，扩大调解结案率。今年以来，运用“检调对接”机制调结104件案件。对接机制的建立，真正使矛盾纠纷得到了合理分流，实现了调处中心与公、检、法职能优势的互补，有效地节约了司法资源，人民群众对大调解工作的满意度进一步提升，形成了社会和谐的良性循环。
（五）以提升调解效能为落脚点，注重建立绩效和长效机制。在实践中，注重三大机制建设。一是注重建立以“三免”为特征的服务机制。调处中心受理、调处矛盾纠纷，实行免费咨询、免费调解、免费服务的“三免”原则。县级调处中心工作所需经费由财政保障。乡镇（街道）调处中心的工作经费，按辖区总人口年人均不少于05元的标准列入财政预算，做到专款专用。二是注重建立实际效能的考核机制。强化大调解效能监察、检查考核、责任查究，把大调解作为一个有力抓手和重要内容列入社会治安综合治理和平安建设考核评估体系。围绕矛盾纠纷的调处率和调处成功率、民转刑案件特别是民转刑杀人案件的下降率、越级上访和群体性事件的控制率、法院对调解协议的采信率、法院受理民事案件下降率、公安110接处警下降率和人民群众的满意率等7项硬性指标进行考核，重实效实绩。对因调处中心调处不及时、不得力以及违法调处，导致发生重大民转刑案件、群体性事件、越级上访等，实行责任倒查，并依法依纪追究相关人员责任，对单位和部门实施社会治安综合治理“一票否决”。三是注重建立放大名人调解效应的激励机制。全市树立了“十佳调处中心”和“十佳调解员”，发挥了很好的示范作用。尤其是把在实践中涌现出来的一些社会公信力高的调解员，在县（市）区一级设立个人调解室，类似于医院的“专家门诊”，让这些调解能手从事民间矛盾、房屋折迁、劳资纠纷等方面的专业性矛盾纠纷的调解，有效地放大了名人调解效应。
三、建立大调解机制的几点启示
启示之一：建立大调解机制须勇于面对现实，把握时代脉搏，大胆探索化解人民内部矛盾纠纷的新办法、新机制。南通市建立大调解机制的实践表明，面对改革的深化和各种利益关系的调整，大量人民内部矛盾纠纷不断涌现，如果处理不好，很容易引发群体性事件和越级上访，影响社会稳定大局。各级党委政府应从构建和谐社会和落实科学发展观的政治高度出发，以构建平安和谐社会为目标，以对党和人民高度负责的精神，深入研究新形势下人民内部矛盾纠纷发生、发展的规律和特点，勇于突破固有的思维定势，勇于面对现实，大胆探索新形势下化解人民内部矛盾纠纷的新办法、新举措、新机制。把创新调解机制作为“上为党委政府分忧、下为百姓群众解难”的实事工程，作为正确处理人民内部矛盾纠纷的一个新载体，同时在实践中不断总结、不断完善、不断发展，从而形成了具有南通特色的大调解格局。同时，对当前社会出现的各种矛盾纠纷要有一个正确的认识。总体而言，当前出现的社会矛盾纠纷是在改革发展进程中出现的，这些矛盾是非对抗性矛盾，属于人民内部矛盾，其核心是利益问题，是可控的，可调解的，相当一部分矛盾纠纷是完全可以在体制内解决的。相反，面对转型期出现的大量矛盾纠纷，如果一味地采取“围追堵截”的办法，矛盾反而越积越多，处理的难度越来越大。当前，一些地区矛盾纠纷之所以增多，原因是多方面的，重要的是调处不力，对新形势下化解和处理人民内部矛盾纠纷探索不够，缺乏新抓手、新机制。因此，必须在创新机制上下功夫，建立起有效化解各类矛盾纠纷、维护社会稳定的长效工作机制，从源头上夯实社会稳定的第一道防线。这是摆在各级党委政府面前的一个紧迫课题。
启示之二：大调解机制的核心是整合调解资源，实行联动联调，努力实现调处效果的最大化，这是确保其具有良好社会公信力和旺盛生命力的关键。和谐社会不是没有矛盾的社会，但和谐社会应当是能够有效疏解社会矛盾的、安定有序的社会。现阶段人民内部矛盾大量存在，易发矛盾又受到多种复杂因素制约越来越成为一个有机的矛盾体系。由于人民内部矛盾纠纷具有普遍性、复杂性、多样性、相关性的特点，处理这类矛盾纠纷应突出方法的整体性和综合性。如果没有一个综合性、权威性和快捷性的矛盾纠纷调处机制，对各类矛盾纠纷的特点、成因、规律、趋势的研究和把握就不够，调解工作就只能是各扫门前雪，调解力量捏不成拳头，缺少合力。从南通市大调解的实践看，核心是整合资源、整体联动，把社会各方面的调解力量有效整合起来，实行党政领导，综治牵头，各方参与，合力调处矛盾纠纷，这样的大调解机制充分体现了“大”的特色。它以人民调解为基础，集司法调解、行政调解于一体的新的调解机制；以党委政府统一领导为前提，实施区域内社会资源的有效整合，实行社会各方的整体联动，形成联动联调的新格局；以政法综治部门牵头为特征，有效地将大调解的社会资源与司法专业资源有机结合，从而有效地提高调处中心的权威度、公信力和大调解工作的绩效率。
启示之三：大调解机制的创立，有效维护了群众利益，节约司法资源，降低管理成本，提升党在基层的执政能力。随着大调解机制的深化和完善，其社会效果和现实意义已日益显现。从群众需求看，这种“一不走远路，二不花本钱，三不伤感情”的大调解机制深受群众的欢迎，“有困难找民警、有纠纷找中心”已成为老百姓的自觉行为。从深层面看，利益主体多元化，带来了不同的利益诉求。在社会转型的过程中，体制难以迅速健全，若干群体利益得不到及时保护，注重加强微观层面利益冲突的新机制建设，就能疏通社会矛盾化解渠道。如果没有一种权威、综合、便捷、务实的调解机制，很难保护弱势群体的利益，实现公正公平。从社会转型期的政府来说，建立服务型政府、责任型政府是当务之急。政府把发展经济作为第一要务，但第一要务决不是唯一要务。在社会转型期，既要抓第一要务，又要抓社会事务，特别要高度重视对不断出现的社会矛盾纠纷的调解服务。因此，构建一个多元化的矛盾纠纷解决机制，将大量的社会矛盾通过非诉手段予以化解，是政府的一项重要职能，在当前显得十分迫切和必要。各级党委、政府和职能部门只有通过对各类矛盾纠纷的及时有效调处，为群众排忧解难，才能进一步融洽党群干群关系，降低管理成本，增强党和政府的号召力和凝聚力、提高党的执政能力，构建和谐社会才有扎实的群众基础。
启示之四：大调解机制彰显“和为贵”的人文本质，营造了和谐协调的社会人际关系，铸造惠及百姓的“平安品牌”，有利于提升区域发展综合竞争力。实现经济快速协调可持续发展，关键是要有一个安定有序、协调和谐的社会环境作保障。实践表明，当今时代在各种环境要素中，和谐协调的人际关系、安全稳定的社会环境，是竞争优势、发展优势、比较优势。大调解机制既注重解决一个个现实的矛盾纠纷，又将传统道德和法制理念融于具体的个案调解之中，让矛盾纠纷双方当事人实实在在地领悟“退一步海阔天空、忍一忍风平浪静”的境界，化干戈为玉帛，使矛盾纠纷当事人最终握手言和。这样不仅可以理顺群众情绪，化解群众怨气，而且使群众的道德意识、法制观念得到潜移默化的增强，群众心齐气顺干劲足，增强了区域发展后劲和活力。
责任编辑：黄 杰